胡忠於 摄
阅读提示：目前，城乡规划、土地利用总体规划等空间性规划职能已经整合到自然资源部门。“多规合一”前，各地普遍存在多规冲突、多线交叉、多头监管等现象，导致基层政府频繁遇到有地不能用、项目压红线、部门互牵制、发展受制约等问题。如何破解这一难题?江苏省常州市新北区实践中探索的空间规划目标、坐标、指标、精度、边界“五统一”，具有一定的借鉴意义。
消除多规冲突，建立综合空间规划体系
20多年来，新北区经历了三次较大的行政区划调整，致使土地利用总体规划、城乡规划以及其他相关规划的编制基础不一、时序不一，各类规划的统筹性、协调性不够，冲突日益凸显。特别是经过多年快速发展，土地利用总体规划剩余空间碎片化现象较为严重，多规融合与统筹协调迫在眉睫。据不完全统计，“多规合一”试点前，该区仅土地规划与城乡规划差异图斑就多达1600多块，面积多达16平方公里。2014年四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。同年，新北区分别成为江苏省、常州市的“多规合一”试点地区。
新北区按照“统筹兼顾、上下联动、条块结合、多方参与”的原则，构建了党委政府主导、职能部门协作、权威专家领衔、专业队伍支撑的工作保障机制，很快确立了三方面工作重点：通过“多规”的空间叠加和量化分析，协调消除已有规划中存在的问题和差异;研究当前规划导向，优化城乡空间格局，建立综合空间规划体系;三是搭建信息平台、建立协调机制、形成技术标准，建成综合空间管理体系。
为增强规划的透明度和可实施性，领导小组办公室及规划编制单位多次走访相关部门和镇(街道)，开展调研访谈和意见征询;同时通过报纸、网络等多种媒体进行广泛宣传，搭建起公众参与平台，及时了解并吸收社会各界的意见建议。
优先划定生态红线，合理确定城市边界
在这一过程中，新北区以土地利用总体规划为“底盘”，在不突破上级下达的城乡建设用地规模等约束性指标的前提下，通过全盘比对、总量控制、布局调整、重点保障，实现城乡用地“一张图”管理：优先划定基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，统筹安排各类各业用地，从而加强对城乡生态用地和城乡建设用地的控制，促进区域和城乡的均衡发展。
该区优先划定永久基本农田和生态红线。一是选取现有基本农田划定图斑，以100米为容差对基本农田进行连片处理，划入面积大于1亩的耕地，同时将历年耕地占补平衡项目新增耕地和城市周边永久基本农田划入，划定后永久基本农田保护面积比原来增加了2.5%，形成优质稻米区和蔬菜区8万亩。二是按照生态红线保护要求，将区域内水源保护地、湿地、生态林、小黄山、新孟河、其他水域划为生态红线，其中一级管控区2.3平方公里，二级管控区98平方公里，占全区总面积的22.19%。
同时，重点化解“多规”矛盾。该区以目标、规模、布局、标准为重点，以省政府批准的建设用地管制区为底板，分析城镇村规模历年演变过程，排除生态红线及永久基本农田保护线范围区域，同时基于建设用地增长边界和该区当前建设用地需求，重点协调了“城乡规划”“土地利用规划”差异图斑1618块，图斑面积约15.85平方公里。通过调整，落实了重大基础设施、民生公益事业、产业项目等空间载体，有力保障了政府投资项目、重点建设项目和土地储备项目的落地实施。
在此基础上，促进节约集约用地。创新划定建设用地增长边界控制线(有条件建设区边界)和建设用地规模控制线(允许建设区边界)，规模约167.09平方公里，占新北区总面积的36.90%。合理安排各类建设用地增量指标，推动沪蓉高速以南、藻江河两侧的工业区转型升级，进行“退二优二”“退二进三”，以城乡一体和产城融合为导向，科学布局产业园区与生活区，形成了空间紧凑、功能完善的功能片区。
此外，融合生态用地与建设用地。结合生态绿城建设要求及新北区绿线划定专项规划、景观生态系统规划、高新区主要道路沿线城市开放空间研究等前期成果，进行城市空间布局，优化调整允许建设区1716公顷。其中，中心城区内784公顷，圈外四镇932公顷，为城市划定了绿色生态空间。
持续缩减城镇规模，新增永久基本农田
目前，新北区已完成常州市新区空间规划相关法规政策启示、新北区“多规合一”基础资料汇编、新北区“多规合一”三线管控研究、新北区耕地与生态空间保护研究、新北区节约集约利用研究、新北区城市绿地布局优化研究等6项专题研究，形成了《常州市新北区“多规合一”总体规划》的文本和说明，相关图集和数据库正在对接和完善之中，为下一步编制国土空间规划奠定基础。
立足于发展实际和既有规划基础，新北区将进一步明晰功能定位、发展目标以及空间发展框架，通过分析全区发展战略和功能格局，结合三线划定结果，协调多规差异，最终形成“多规合一”总体规划图(2020年)和远景规划图(2030年)，达到目标、坐标、指标、精度、边界“多规合一”。
为了实现推动城市发展由外延扩张转向内部挖潜，达到控制总量、释放流量的目标，该区计划缩减城镇规模52.2平方公里，从而不断提升土地利用效率和产出效益;强化耕地保护，拟新增划入永久基本农田154.08公顷;同时进一步探索建立党委政府统抓统管，多部门共同参与、密切配合的规划管理、执行和协调机制，实现了多部门之间定期沟通、协商、通报，构建新型长效联动机制。
作者：王春秋 刘殿成
作者单位：国家自然资源督察南京局;常州市自然资源局高新区(新北)分局
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