在高度城市化地区，用地供需矛盾非常突出，编制精细化的土地供应计划需要获取详细的准确的用地空间信息和项目信息，并进行大数据量的分析处理工作。传统的信息获取模式和分析方法难以满足精细化管理要求，尤其是面临大数据量、多部门参与的情形。本文设计了基于B/S的常态化的用地信息采集方案和图文一体化的项目用地审核方案，引入多部门参与的信息审核机制，构建了基于GIS的用地预申报管理系统，并应用在深圳市2012年-2014年的用地申报工作。结果显示，本系统有效的解决了大数据量的空间分析工作，最大限度的保障了预申报项目的准确性、可实施性，为新年度实施计划的精细化管理和计划实施率的提高提供了信息基础。
1 引言
2009年，深圳市在行政层面实现了规划主管部门和国土主管部门的合并，为城市规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）的实施，创造了有利条件。“两规”实施的主要抓手近期建设规划年度实施计划和土地利用年度计划同期实现融合编制，开启了深圳市近期建设与土地利用规划年度实施计划（以下简称新年度实施计划）编制的新局面，新年度实施计划实行地块级别的精细化管理。随着城市化的快速推进，在高度城市化地区，每年建设项目非常多，且土地现状信息非常复杂，在落实“两规”实施的过程中，规划主管部门和国土主管部门面临大量的空间信息处理，同时在规划国土部门融合的情况下，信息量更加巨大，按照传统的用地计划编制方式，实现地块级别的计划管理，效率非常低下。因此，建立面向规划国土融合的开放式、分布式用地预申报系统非常必要。本文结合深圳市新年度实施计划编制的需要，设计了面向规划国土融合的多部门参与的用地预申报系统，实现了基于GIS的用地空间信息和项目信息采集和信息审核，有效的解决了预申报项目空间信息的大数据处理问题。
2 用地预申报制度
为了有效引导土地供应，调节土地供应节奏和结构，2002年广州市率先推出规划许可预申请制度[1]。建设用地预申报制度的核心是提前掌握用地需求信息，合理安排下年度土地供应规模、结构和布局。而面向规划国土融合的新年度实施计划编制，要求年度拟供应地块要明确到具体位置、土地用途要明确到细类、用地权属要精准、用地项目信息要详细、项目投资要明确等，同时要求这些关键要素在空间位置、土地供应、建设时序和资金安排上的有效统一[2]。对于这些新的需求，用地预申报的关键在于解决土地供应需求信息的精细化、准确性以及可实施性。为此，深圳市建设项目用地预申报制度的重点是：（1）常态化和网络化申报，落实申报信息的标准化和规范化。（2）分类申报。用地预申报制度须对用地申报类型进行划分，按照供地时序和阶段，将项目申报分为供地类申报和选址类申报，按照项目类型管理，将建设项目划分为生产经营类项目、民生基础设施项目和重大项目等。（3）实施项目用地信息核查制度，保证拟选地块的可实施性。（4）引入多部门参与机制，保障申报信息的准确性[3]。
图1 深圳市建设项目用地预申报运行框图
3 基于GIS的用地预申报系统设计
3.1 设计思路
建设用地预申报的关键在与解决用地需求信息的真实性、准确性以及可实施性。其真实性和准确性需要填报部门和主管部门的配合，尤其是项目主管部门的审核，其可实施性重点在于土地资源的可供给性和规划布局的合理性。地理信息系统的应用模型是其空间决策支持系统的核心[4]，因此建设用地预申报系统应满足一下条件：
（1）实现系统的开放化。用地需求填报部门填报的资料具有时效性和前瞻性，随时面临调整项目内容和用地需求规模，因此用地预申报应充分满足用地单位的申报需求，确保可随时申报、修改和删除用地需求信息。
（2）满足多部门参与。填报的项目是否符合主管行业部门的规划，需要相关部门审核，因此系统须引入多部门参与的机制，安排多部门进入的接口。
（3）支持空间信息审核。填报的项目空间位置是否符合空间布局，地块信息是否符合土地管理要求等，需要空间分析处理，因此预申报系统需具备空间信息审核功能。
3.2 系统框架
用地预申报工作主要分为信息采集和信息审核两部分。基于规划国土部门，信息审核工作分为外部门和本部门的审核工作，本部门审核工作涉及大量基础空间数据，具有保密性要求，因此预申报系统包括基于互联网的建设用地需求信息采集系统（含外部门审核功能）和基于政务系统的用地空间信息核查系统两个部分，两系统的数据交换技术，保护政务系统的安全性。预申报系统包括用户层、网络平台、应用层和数据库层，网络平台采用基于Web的B/S架构，选择Oracle 10g数据库软件作为空间和属性数据一体化存储平台，通过基于JavaEE的JDBC数据操作组件对业务数据进行操作，通过空间数据库引擎ArcSDE9.3实现对空间数据的访问和操作。业务数据通过主键与空间地块要素的属性数据关联，确保图数一致和图文一体操作。
图2 用地预申报系统架构图
3.3 系统模块
3.3.1 系统安全模块
用地需求信息采集系统采用网络化、开放式的申报，因此必须保障信息安全和准确性，系统根据不同用户的特点，将用户可以分为一级用户、二级用户、三级用户和管理员四个级别，用户权限及获取方式如表1所示。
表1 建设项目用地预申报系统用户权限管理表
对于用户的登录身份验证的处理，将由门户网站应用系统进行；而对于用户功能权限的验证和检查，则需由应用系统在表示层和业务层的实现代码中调用权限体系的组件API来进行。预申报系统和权限体系之间的分布关系如图3所示。
图3 用地预申报系统和门户网站、权限体系之间的关系图
3.3.2 分类信息采集模块
新年度实施计划要求精细化管理，因此在信息采集方面，将项目申报分为供地类申报和选址类申报，按照项目的用地性质，将建设项目划分为生产经营类项目、民生基础设施项目和重大项目等。
图4 分类申报信息填报界面
3.3.3 信息审核模块
为充分保障项目申报信息的准确性和可实施性，预申报系统引入多部门参与机制。在用地需求信息采集系统的设计环节，提供数据共享接口，方便项目主管部门、投资管理部门、规划国土主管部门的审核审查，并采用分布式管理，各部门将审核信息共享到用地预申报系统平台上。
项目审核的内容包括两部分，一部分是业务审核，主要有项目主管部门对申报项目是否符合行业发展规划，投资管理部门主要审核预算安排情况等，另一部分是空间信息的审核，主要有规划国土部门对申报项目拟选址位置的空间布局情况、土地基本情况信息的核查。因此预申报系统应该满足图文一体化的项目审核模式，支持空间分析。预申报系统通过构建综合服务机制，在外网支持业务信息审核，在内网实现空间数据分析处理，并通过ArcGIS Sever服务器，访问和操作图形系统数据，实现空间数据和图形数据的统一管理。项目审核模型如图5所示。
图5 业务信息和空间信息审核模型
4 预申报系统在深圳市新年度实施计划编制中的应用实践
4.1系统实践区
深圳地处珠江三角洲前沿，是连接香港和中国内地的纽带和桥梁，是中国经济中心城市，2013年深圳市生产总值为14500.23亿元，比上年增长10.5%。土地利用活动非常活跃，2009年-2014年，年均用地申报需求量为93.98平方公里，同时深圳土地资源非常紧缺，因此在编制年度实施计划过程中，需要大量的数据分析和筛选工作。
4.2系统的应用成果
自2009年到2014年，深圳市建设用地预申报规模基本呈现逐年递减趋势，项目预申报筛选率基本保持在20%到40%之间。建设项目用地预申报系统自2011年开始运行，通过项目的精细化采集和引入多部门参与的基于GIS的空间信息和业务信息审核，解决了大量繁琐的空间数据分析工作，有效的提高了年度计划的实施率，如表2所示。
表2 深圳市2009-2014年建设用地预申报及新年度计划实施情况 单位：公顷
注：1、数据来源于深圳市历年土地利用计划和深圳市建设用地预申报分析报告。2、预申报项目筛选率是指建设用地预申报过程中，对项目的审核后计划安排的用地规模与用地预申报规模的比值。
5 结论
基于GIS的用地预申报系统，实现了建设项目信息采集的常态化和项目审核的标准化，为多部门参与提供基础平台，有效的解决了大数据量的空间分析工作，最大限度的保障了预申报项目的准确性、可实施性，为新年度实施计划的精细化管理和计划实施率的提高提供了信息基础。该系统是基于成熟的地理信息系统软件（ArcGIS）和政务办公软件开发形成，其运行稳定，界面友好，操作简单方便。通过2011-2014年度建设项目用地预申报工作，证明该系统在解决大数据量空间分析问题和提高计划实施效率方面，具有良好的效果，为高度城市化地区，尤其是规划国土部门合并的地区， 提供了高效的项目用地信息采集方案。
参考文献（References）:
[1]王蒙徽,胡显文,孙翔.对近期建设规划编制内容与方法的探讨.城市规划,2002(12):40-43.
[2]沈利强，罗婷文，明庭辉，李婉媚.开放式土地利用计划精细化管理系统设计与应用——以深圳市为例[J] .中国土地科学，2014, 28(4): 37 – 44.
[3] 沈利强，罗婷文，沈栋源.建设项目用地预申报制度的优化与改进——以深圳市近期建设与土地利用规划年度实施计划为例[J] .特区经济，2013 (5): 40 – 42.
[4] 王桥，陈锁忠，闾国年，杨旭.地理信息系统应用模型实现技术研究[J] .中国图象图形学报,2001,6(9) 912-917.
作者：沈利强1,2，姜仁荣1,2
（1 .深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳518040；2. 城市土地资源监测与仿真国土资源部重点实验室，广东 深圳 518040）
原标题：基于GIS的高度城市化地区用地预申报管理系统构建与实践-以深圳市为例
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