俄罗斯是世界上重要的矿产资源和能源生产及供应大国，通过对其地质勘查工作现状和改革发展方向的分析发现，联邦政府和国有地勘单位在地勘工作中仍起主导性作用，承担了大部分的地勘工作。除极少量的竞标和拍卖之外，俄罗斯矿业权只能通过公司层面进行交易，这限制了俄罗斯矿业权的自由转让。由此可见，俄罗斯的矿政管理是以政府管理为主，市场调节为辅的资源、资产、资本的综合管理模式。尽管市场化程度不高，俄罗斯矿业管理改革方向却也有值得肯定的地方。该国拟设立中央自然资源银行，建立公民红利国家基金，实现俄罗斯矿产资源的全民所有，以及矿产资源的资本化管理。
地勘困境倒逼矿产资源管理改革
俄罗斯近20多年来的经济发展历程表明，矿物原料部门是使其摆脱1992年～1999年间经济危机的主要力量，不仅保障了2000年～2008年间的经济发展，而且巩固了国家预算系统，提供了其后所使用的财政准备金。在新的危机期，矿物原料部门也给银行系统和某些工农业部门提供了经济支持，是经济危机过后俄罗斯经济发展的唯一支柱。俄罗斯迄今发现并探明了近2万个矿床，其中1/3以上已投产。大型和特大型矿床约占矿床总数的5%，但其拥有的储量几乎占了俄罗斯矿产资源总储量的70%，产量的50%。石油、天然气、煤、铁、镍、铂族金属、铜、金、金刚石、钾盐和石棉等是俄罗斯的优势矿产。
丰富的矿产资源和强大的开采加工能力，使俄罗斯成为世界上最重要的矿产品生产国和出口国之一。主要矿种的矿物原料及其加工产品，不仅可满足国内经济社会发展的需要，保障了国家矿产资源安全，而且有力地扩大了俄罗斯的出口创汇能力，增强了俄罗斯政治、军事、外交实力和地位。
尽管如此，俄罗斯的地质找矿工作却明显滞后于其矿业开发工作。1990年~2005年间，俄罗斯的普查勘探活动基本停滞，地勘工作陷入困境，这也倒逼其实施矿产资源管理改革。为此，2005年，俄罗斯自然资源部制定并批准了《2005年~2020年以矿物原料供需平衡为基础的俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》。该规划包括三方面目的：一是保障矿物原料简单再生产，即新增储量要补偿开采量;二是满足基础工业部门的矿物原料需求;三是保持预算稳定性，依靠矿产出口增加外汇收入。
长期规划实施以来，情况出现了好转，2004年~2008年间该国地勘经费逐年增加，工作效益与成果比较显著。但受2008年金融危机影响，地勘工作再次陷入短暂低迷状态，其后又迅速回升。据统计，长期规划实施的前5年，俄罗斯已发现近500个矿床，矿产开采税收入增长5倍。因此，俄罗斯专家认为，该国已逐步改善了过去15年来地勘工作的落后局面。
政府和国有地勘单位起主导作用
俄罗斯矿产资源管理是典型的政府控制模式，主要是通过俄罗斯联邦地质部门和大型国有企业具体实施。具体来看，俄罗斯大部分空白地区的矿产勘查工作是由其国有地质部门承担。俄自然资源和生态部部长宣布，俄政府决定将现有的地质中心和其他地质部门整合为“俄罗斯地质无限公司”，并准备将其列入战略企业名单。该公司直属联邦政府，100%由国家投资，主要从事国内各地区的地质勘查工作。该公司的具体运作在《2030年俄罗斯地质部门发展战略方案》中已有明确路线。而已设立矿业权区块的勘查工作，则由国营大型矿业公司承担。
不仅如此，俄罗斯《矿产资源法》规定，成为俄联邦所属大陆架的联邦矿区和位于俄联邦境内并延伸到大陆架的矿区使用人必须具备下述条件：依据俄罗斯法律成立的法人，具有不少于5年以上在俄联邦所属大陆架矿区的开发经验，且俄联邦法定资本所占份额超过50%，或者俄联邦直接或间接控制50%以上的投票权。由此可见，因俄联邦大陆架面积广阔，且蕴含丰富的石油、天然气等战略资源，俄罗斯对矿产资源的管理，不仅局限于对资源储量的掌控，而且包含对矿业公司资产和资本的限制。
根据2008年第58号联邦法令，倘若投资方发现了具有联邦意义的矿床，国家在补偿了其实际开支和风险补偿金以后，就有权把矿床收归国有。但是，风险补偿最高仅为实际开支的150%，这与矿产勘查公司所面临的极高找矿风险显然不成比例，无疑极大地抑制了私营矿业公司的找矿积极性。
俄罗斯地勘工作所需资金以前来自联邦预算、联邦主体预算和矿物原料基地再生产提成资金，经过若干年改革，从2002年开始完全取消矿物原料基地再生产提成。目前由国家预算和地下资源用户资金组成，2011年二者比值为1∶10。国家预算主要用于新区的矿产勘查，而地下资源用户资金主要是在已取得矿业权的区块进行勘查。
从“三资”关系的角度来看，只有在进行矿产资源储量的国家评审之后，才允许将该矿区提供给使用人进行开发利用。然后通过招标和拍卖的方式，将矿业权出让给地下资源用户使用，实现了资源向资产的转化。实际上，俄罗斯对于战略性矿产资源的管理，如石油、有色金属、金、金刚石等，仍由国家公司或国家控股公司垄断，它们控制了国家已探明可采储量的80%~95%，并垄断了这些矿产的生产、销售和出口。
依据相关规定，俄罗斯矿产资源许可证分为：矿产资源地质研究许可证、采矿许可证、非采矿地下设施建设和使用许可证、特殊保护对象设立许可证。另外，还允许发放兼用许可证，凭这张许可证可以对矿产资源进行几种形式的使用(普查、勘探、采矿)。这种情况下，采矿工作既可以在地质研究过程中进行，也可以在地质研究完成后进行。
矿产资源地质研究许可证享有对矿床进行普查和评价的权利，该许可证只享有规定的一种(或数种)矿产的研究权，且其持有者不享有取得采矿许可证的优先权。在矿产资源地质研究许可证有效的区块，矿产储量的地质资料经国家评审后，可发放采矿许可证。
采矿许可证享有勘探和开采矿床的权利，如无特别规定，也享有加工采矿废料的权利。
俄罗斯《矿产资源法》规定，法人按照法定程序获得的矿区使用权许可证，不得转让给第三方，除了以下7种情况：法人重组—变更其法律组织形式;法人吸收新的法人;现法人与其他符合要求的法人合并;现法人分裂出其他的法人;法人成为新法人的创办人，且原法人转让矿业权时，在新法人的法定资本中所占比重大于50%;作为总公司的法人将矿业权转让给其子公司;企业经营主体根据《俄罗斯联邦破产法》获得破产企业(矿产使用人)的财产。因此，在俄罗斯取得矿业权的途径只有两种：一为招标和拍卖，二为公司层面的交易。
招标和拍卖对应于我国的矿业权一级市场，实际上俄罗斯通过招标和拍卖出让的矿业权数量十分有限，而且大多质量不佳。进行招标时，确定中标人主要从以下标准进行考量：矿产地质调查规划的学术、技术水准，矿区利用规划的科技含量，对区域经济社会发展的贡献，相应规划的实施期限，资源保护和环境保护各项措施的有效性，对国防和国家安全的保障程度。其中，进行拍卖时，为获得矿业权自愿一次性支付的费用额度，是确定胜出者的主要标准。
除竞标和拍卖之外，俄罗斯矿业权的交易只能通过公司间的重组、合并、拆分等操作进行，且凡涉及矿产使用权的转移，许可证必须更名。这就限制了俄罗斯矿业权的自由转让，故而其与我国国内矿业权二级市场类似的交易市场基本缺失，在一定程度上阻碍了矿产资源资产化和资本化。然而，这也贯彻了俄罗斯矿产资源的“三资”综合管理理念，国家对于矿产资源的管理进一步延伸到了握有资源性资产的公司，规定其所拥有的矿业权资产不可随意转让，只能通过公司间的合并、拆分等方式转让给新的公司。如此一来，国家便可掌握拥有矿业权的法人信息。(金玺 杨宗喜 张涛)
原标题：聚焦俄罗斯矿业“三资”管理改革
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