0引言
2007年，我国印发了《注册测绘师制度暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，并随后制定了《注册测绘师资格考试实施办法》和《注册测绘师资格考核认定办法》，引发了社会各界对注册测绘师制度的广泛关注。目前，全国通过资格考核认定和资格考试等方式取得注册测绘师资格证书者6000余名，但由于注册测绘师注册制度、方法和流程尚未出台，导致拥有注册测绘师资格证书者无法顺利完成注册并执业。至今已有近4000名取得注册测绘师资格证书者超过初始注册时限要求，且2012年报名参加注册测绘师考试的人数已经开始大幅下降。一些业内技术人员已对注册测绘师考试持被动、观望态度。因此，尽快推进注册测绘师制度实施，十分急迫，急需研究并解决注册测绘师制度在实施过程中遇到的现实问题，尽快出台相关管理办法。
本文围绕注册测绘师注册、执业等环节实施过程中存在的一些具体问题进行深入研究，如注册测绘师签字盖章的文件种类、确定资质单位需配备的注册测绘师数量以及实施过渡期设置、注册测绘师事务所制度、注册测绘师制度实施过程中与现有其他人员的关系、完善注册测绘师考试等。在对有关单位开展实地调研，咨询有关专家，并对20个省(区、市)测绘地理信息行政主管部门、120家测绘资质单位、126位通过注册测绘师考试的人员进行问卷调查和综合比较分析的基础上，提出有关对策建议。
1 注册测绘师签字文件的种类
明确规定注册测绘师执业的签字文件种类，是推进注册测绘师制度实施的重要前提。
1.1需签字的项目范围
测绘项目中，大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、地籍测绘、房产测绘、行政区域界线测绘、海洋测绘、地图编制、导航电子地图制作、互联网地图服务等项目直接涉及国家版图和人民生命财产安全，无论项目大小，除分包项目外，都需要由注册测绘师签字。对于地理信息系统工程项目，参考《测绘市场管理规定》对金额超过20万元的项目要进行招投标活动的规定，建议对20万元以上的地理信息系统工程项目实行注册测绘师签字制度。
1.2 项目各阶段的签字文件分析
按照《暂行规定》关于注册测绘师的执业范围的规定，注册测绘师主要是在项目执行过程中进行执业，因此，执业范围不包括项目前期立项阶段。
1.2.1项目设计阶段
根据《测绘生产质量管理规定》，测绘任务的实施应坚持先设计后生产，不允许边设计边生产，禁止没有设计进行生产。因此，项目承担单位必须编制技术设计书，技术设计书是关系整个项目全局的重要环节。《暂行规定》第三十一条也规定，在测绘活动中形成的技术设计文件，必须由注册测绘师签字。因此，各类测绘项目的技术设计书，包括总体设计书、详细设计书等都应该由注册测绘师签字。
1.2.2 项目实施阶段
测绘项目实施阶段的重要文件是项目实施方案和项目技术规范设计书。根据项目实施方案的内容以及项目负责人的职责，项目实施方案应由项目负责人签字。由于项目采用的标准和规范在项目技术设计中已有相关规定，技术规范性文件是执行过程中的过程文件，建议不作为注册测绘师签字类文件。
1.2.3 项目检查和测试阶段
检查和测试是控制测绘生产质量的关键环节。《测绘成果质量检查与验收》规定，测绘成果质量通过二级检查一级验收方式进行控制。《测绘生产质量管理规定》，测绘地理信息生产单位必须建立内部审核制度。《暂行规定》第三十一条规定，在测绘活动中形成的测绘成果质量文件，必须由注册测绘师签字。建议将项目最终质量检查报告或产品测试报告作为注册测绘师签字的文件。
《国家基础测绘项目管理办法(试行)》第二十四条规定，对重大国家基础测绘项目在实施过程中将逐步引入项目监理制。这个规定将产生第三方出具的项目监理报告，考虑到制度设计应充分考虑长远发展，建议将此文件作为注册测绘师签署的重要文件。
1.2.4 项目验收和归档阶段
按照《国家基础测绘项目管理办法(试行)》规定，验收阶段除了提交产品成果之外，还要提交项目总结报告。测绘技术总结报告是与测绘地理信息成果(或产品)有直接关系的技术性文件，是长期保存的重要技术档案。因此，注册测绘师应对其编写的客观性、完整性等进行审核签字。
在项目的以上执行阶段，都有可能会涉及第三方对项目的咨询和评估，需要出具技术咨询和评估报告。按照《注册测绘师制度暂行规定》，技术咨询报告和技术评估报告是注册测绘师的执业范围，也是注册测绘师签字的文件范围。
根据问卷调查结果表明，90%的测绘行政主管部门、89%的测绘资质单位、99%的个人调查对象认为注册测绘师应在项目技术设计书上签字。68%的测绘行政主管部门、58%的测绘资质单位和72%的个人调查对象认为注册测绘师应该在测绘项目各阶段的质量检查文件(或测试报告)上签字。81%测绘行政主管部门、54%的测绘资质单位和69%的个人调查对象认为注册测绘师应在项目监理报告上签字。85%的测绘行政主管部门、86%的测绘资质单位和91%的个人调查对象认为注册测绘师应在技术总结报告上签字。
综上，建议注册测绘师签字的主要文件有：项目设计书(包括总体设计和详细设计)、最终测绘成果质量检查报告或产品测试报告、项目监理报告、技术咨询报告、技术评估报告、技术总结报告。
2 测绘资质单位配备注册测绘师数量
合理规定资质单位的注册测绘师数量，是推进注册测绘师制度实施的重要举措，同时也有利于规范对资质单位的监管。从其它行业来看，已有16%的行业在单位资格标准中明确规定了所需执业资格人员数量或比例。
2.1 测绘资质单位对注册测绘师人数的需求分析
从问卷调查的结果来看，对于甲级测绘资质单位应配备的注册测绘师数量，70%的测绘资质单位和56%的测绘行政主管部门认为需要1-5人，而63%的个人认为所需人数应超过15人;对于乙级测绘资质单位所需注册测绘师的人数，65%的乙级测绘资质单位认为需要0-2人，50%的测绘行政主管部门和80%的注册测绘师个人认为需要3-5人;对于丙级测绘资质单位所需注册测绘师的人数，56%的测绘行政主管部门认为需要0-1人，50%的丙级测绘资质单位认为需要2-3人;对于丁级单位，绝大多数的调查对象都认为可暂不做要求。
不同调查对象对各级资质单位应配备的注册测绘师数量的看法相差较大。各资质单位往往从已有注册测绘师的情况进行填报。注册测绘师从自身发展角度，希望国家加快推动注册测绘师制度的推行，所建议的数量普遍偏多。各省、计划单列市的测绘行政主管部门相对较为客观公正，但存在对单位的具体情况不太了解的问题。
本研究还对测绘地理信息企事业单位的项目负责人数量和测绘地理信息相关的业务部门数量等情况进行了调研。甲级测绘资质单位的业务部门的平均数量为4个;项目负责人平均为16个，中值为10个。乙级资质单位业务部门平均数量为2个;项目负责人平均为5个，中值为5个。丙级资质单位业务部门平均数为1个;项目负责人为2个，中值为2个。
根据各级测绘资质单位对注册测绘师数量的实际需求，综合不同调查对象的反馈意见，参考单位目前具有的项目部门和项目负责人数量的实际情况，考虑到推进注册测绘师制度的紧迫性，以及当前我国甲级测绘资质单位注册测绘师人数明显占优(占总数的48%)的现状，提出以下建议：建议先暂行确定不同资质注册测绘师人数为：甲级10—15人，乙级3-5人，丙级1-2人，丁级单位暂时不作数量规定。
2.2 对资质单位执行过渡期的研究
若要求测绘资质单位配备一定数量的注册测绘师，目前我国注册测绘师数量还达不到所需标准，需要根据实际情况设置一段时间的过渡期，逐步将注册测绘师数量规定纳入到测绘单位资质管理。过渡期设置有两种方案。一是进行分级设置，对甲级资质单位和其他资质单位分别设置不同的过渡期。二是对所有单位统一设置过渡期。参考其他行业过渡期的设置，大都采取统一设置的方案，时间设置从2-5年不等。根据我国注册测绘师制度实施现状，以及从标准制定和统一规范管理的角度，建议对所有单位统一设置3-5年的过渡期。
3 实行注册测绘师事务所的可行性
3.1 实行注册测绘师事务所的优势
注册测绘师事务所作为专门从事注册测绘师执业服务的提供者，以介于生产者和消费者之间的第三方的角度进行执业，对促进注册测绘师制度的规范化实施将起到积极的推动作用，能更好地进行测绘生产质量把控。同时，实行注册测绘师事务所可以解决各级各地区资质单位注册测绘师分布不均的问题，可以较好地解决目前注册测绘师未分类的问题，使各资质单位可根据现有业务种类，合理选择具备特定业务知识的注册测绘师进行执业。调查表明，54.7%的测绘资质单位，以及59.1%的测绘行政主管部门对注册测绘师事务所方式持肯定态度。
3.2 实行注册测绘师事务所存在的问题
目前，《暂行规定》中的一些规定不利于注册测绘师事务所的推行。一是在第十四条中规定，申请注册时，要求申请人员受聘于一个具有测绘资质的单位;二是在第三十五条对注册测绘师义务进行了以下规定，注册测绘师只能受聘于一个有测绘资质的单位执业。这两条规定将注册测绘师的注册和执业与具体的一个单位做了绑定，结果是注册测绘师不能同时对多家单位进行服务，这与事务所运行方式根本冲突。
3.3 有关建议
根据调查结果，通过参考注册建筑师制度，在目前《暂行规定》还未能顺利执行的情况下，建议可考虑结合《测绘资质管理标准》的修订，在新的标准中增加一类新的资质单位类型——注册测绘师事务所资质，并对其申请条件、审批流程、承接业务等进行相关规定。建议注册测绘师事务所实行合伙制，要求事务所法人和所有合伙人都具有注册测绘师资格。参照其他行业的相关规定，建议注册测绘师事务所至少由3名以上的注册测绘师合伙人组成。事务所可以为多个其他类型的资质单位提供执业服务，同时可提供专门的设计、咨询、监理和评估等服务，增加注册测绘师事务所的市场盈利空间。
若采用资质单位挂钩与事务所方式并行的方式，或者将事务所方式作为今后的发展方向，考虑到我国推行注册测绘师制度实施的迫切性，以及目前注册测绘师的数量现状，建议可适当放宽各级测绘资质单位规定的注册测绘师数量，适当缩短资质单位与注册测绘师挂钩的过渡期。
4注册测绘师制度与现行项目管理的关系
4.1 注册测绘师在执业中与现有项目运行体系之间的关系
测绘单位的法人、技术总负责人、质检负责人，以及项目负责人、项目技术负责人、项目质量负责人等在测绘生产活动中具有不同的分工，承担不同的责任，在测绘生产过程中起着重要作用。注册测绘师在对关键文件进行签字的执业过程中，不可避免地需要与同一单位的技术、项目或质量负责人的工作职责产生一定范围的交叉重叠，尤其是当注册测绘师本身又是项目组成员的时候，其执业过程难免会与以上职务产生矛盾，使其执业大打折扣。
问卷调查结果表明，大部分被调查单位和个人认为单位技术负责人、质检负责人和项目负责人应具有注册测绘师资格。95.3%的注册测绘师个人和78.5%的测绘资质单位认为单位技术负责人应具有注册测绘师资格，86.6%的注册测绘师个人和66.1%的测绘资质单位认为单位质检负责人应具有注册测绘师资格，76.4%的注册测绘师个人和62.8%的测绘资质单位认为项目技术负责人应具有注册测绘师资格。
通过分析以上职务与注册测绘师的职责的关系，考虑到各级资质单位对注册测绘师资格人数的相关规定，建议规定甲级资质单位的技术总负责人和质量管理负责人必须具备注册测绘师资格，可以有效融合现有的项目运行体系和注册测绘师制度，在实际工作中减少矛盾的发生。
4.2 注册测绘师的技术职务和待遇水平
注册测绘师在取得执业资格以后，能否在技术职务方面给予相应的认定，在待遇等方面给予一定的津贴，是直接关系注册测绘师切身利益的重要问题，关系到注册测绘师工作的积极性。
《暂行规定》中规定，对获得注册测绘师资格证书并符合《工程技术人员职务试行条例》的技术人员进行优先聘任。其他行业在职业资格证书制度中，对与技术职务的关系也仅有优先性的提及。按照以上分析，难以直接对注册测绘师进行相关技术职务的认定。
建议国家有关部门引导和鼓励用人单位建立注册测绘师用人与待遇相结合的激励机制，引导和督促用人单位根据市场需求和经营情况，完善对注册测绘师的激励办法，使用人单位在薪酬、福利等方面向注册测绘师倾斜，通过设立岗位津贴等形式，使注册测绘师的工资报酬与承担的项目挂钩。
5 对完善注册测绘师考试的思考
5.1 注册测绘师资格考试中的两个关键问题
注册测绘师资格考试是衡量测绘地理信息技术人才是否达到注册测绘师执业水平的一个重要标准，担负着选拔人才的作用。推进注册测绘师制度的实施，需要把握好注册测绘师资格考试中的两个关键问题。
一是注册测绘师考试不分专业。目前我国注册测绘师资格考试不分专业，这种考试方式在一定程度上体现了现代测绘技术和3S技术的融合发展趋势，以及测绘生产内外业一体化的实际需求，向注册测绘师的知识和能力水平提出了新的更高的要求。同时，这也要求考试能选拔出多个专业的注册测绘师人才，无疑对考试的内容和形式等方面提出了更高的要求。这种考试方式从表面上看涉及到了各个专业，但仔细分析，考题设置并未按各个专业平均设置题量，且未考虑各专业之间的技术相关性，导致某些技术人员很难通过。
二是解决通过考试者即具备执业能力的问题。通过注册测绘师考试者是否具备执业能力是衡量注册测绘师考试是否成功的重要标准。从调查情况来看，通过执业资格考试但不具备实际执业能力的情况并不少见。另一方面，长期在测绘地理信息领域从事实际工作有丰富测绘工作经验的技术人员却相对较难通过。这种情况容易使公众对注册测绘师的含金量产生质疑。如何通过注册测绘师考试选拔不同专业的优秀人才是当前面临的重要问题。
5.2 完善注册测绘师资格考试的建议
一是继续严把考试关。注册测绘师考试属于执业资格考试，是对关系国家和人民生命财产安全的测绘技术工作实行准入控制的一种考试，通过考试者要能承担测绘执业的法律责任。
二是按技术相关性分类设置选答题目。建议注册测绘师资格考试在考题设置上按照各专业的技术相关性增加选答题目的设置。在《测绘综合能力》、《测绘案例分析》两门考试中，适当按专业分类设置选答题目，并适当加大各类题目的难度。使技术人员能根据自己的专业选题作答，达到既重视考察面，又重视考察点的目的，同时增加了测绘各专业人员参考的公平性。
三是适当增加考题的灵活性。考试的目的主要是考察考生灵活运用测绘技术解决实际问题的能力，建议适当增加《测绘综合能力》和《测绘管理与与法律法规》科目的主观题的题量，增加《测绘案例分析》科目考题的灵活性和难度。同时，不断完善出题专家的结构，注重吸收来自一线生产单位具有丰富实践经验的专家和从事不同测绘专业的专家参与出题。注重测绘新技术和新需求的发展变化。加强对命题工作的研究与管理，根据技术发展和需求的发展适时修订考试大纲。
6 结束语
注册测绘师制度的完善需要一个长期的过程，当务之急是尽快出台相关配套制度，尽快实施注册测绘师制度。为此，要明确注册测绘师签字文件的种类，在测绘资质标准修改时结合注册测绘师数量的相关要求，并做好注册测绘师考试内容和形式的完善工作。要尽快明确注册测绘师制度和现行项目管理制度的关系，以提高广大测绘地理信息从业者对注册测绘师的认识，通过试点尽快探索注册测绘师事务所在我国实施的可行性。
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作者简介：周星(1971～)，女，硕士，研究员，主要从事测绘地理信息发展战略研究。
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