国土测绘司:不动产测绘调研报告

2017-08-01 09:29:09    来源:国家测绘地信局测绘发展研究中心

摘要:国土测绘司对国内不动产测绘现状进行了摸底,对不动产测绘发展情况和趋势进行了调查分析,并对下一步工作进行了思考。

  国土测绘司:不动产测绘调研报告

  本文作者为国家测绘地理信息局国土测绘司。

  建立和实施不动产统一登记制度是一项重大的改革任务和系统工程,是党中央、国务院作出的重大战略部署,它具有保障不动产权利人的合法权益、维护不动产交易秩序等重要功能,社会影响广泛而深远。根据2007年颁布实施的《物权法》,界址、面积等数据采集和管理是不动产登记的必要材料,也是不动产权利实现和流转的重要基础,明确了不动产测绘的地位和作用。当前一个时期是我国不动产登记制度落地实施的关键时期,不动产测绘作为不动产登记必不可少的重要环节之一,完善其制度建设,履行好测绘地理信息行政管理职责,对推进我国不动产统一登记制度改革具有重要意义。根据局年度调研计划,国土测绘司对国内不动产测绘现状进行了摸底,对不动产测绘发展情况和趋势进行了调查分析,并对下一步工作进行了思考。调研范围涉及国土资源部、农业部以及江苏省、湖南省、广西壮族自治区等有关部门和省区,以及北京超图软件股份有限公司、山东正元地理信息工程有限责任公司等企业,现将调研情况汇报如下:

  一 不动产测绘的现状和趋势

  1、我国不动产统一登记的政策背景

  为了落实党中央全面深化改革的目标,贯彻实施《物权法》,保护人民群众合法权益,提高政府治理效率和水平,近几年国家出台了一系列的政策、法律法规。

  2007年,国家颁布《中华人民共和国物权法》,以18个条文的篇幅明确了我国不动产登记的基本结构,为不动产登记制度的建立,提供了法律依据和整体的框架结构。

  2013年11月党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。

  2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》明确要求整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责,建立统一的不动产登记制度,将原来分布在多个部门的不动产登记工作整合到一个部门,做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。同年,中央编办下发《关于整合不动产登记职责的通知》,明确了职责整合的路径和方向。

  2014年11月国务院公布了《不动产登记暂行条例》,条例就不动产权利、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等内容做了详细规定。条例于2015年3月1日起正式施行。

  2016年1月,国土资源部公布了《不动产登记暂行条例实施细则》,对集体土地所有权登记,国有建设用地使用权及房屋所有权登记、宅基地使用权及房屋所有权登记等各种不动产权利的登记都做出了更为细致的规定。

  2、我国不动产测绘管理现状

  现行《中华人民共和国测绘法》第四章第十八条、十九条、二十条明确了与不动产登记密切相关的地籍测绘、权属测绘、房产测绘制度,并对市场准入作出了规定。2007年《中华人民共和国物权法》第十一条规定:“当事人申请登记,应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《测绘资质管理规定》、《测绘资质分级标准》中,明确不动产测绘资质业务范围。2001年施行的《房产测绘管理办法》,对用于房屋权属登记的房产测绘进行了规范。2008年施行的《土地登记办法》和《房屋登记办法》两部部门规章,明确土地登记和房屋登记中,应当提交地籍调查表,宗地图及宗地界址坐标或者房屋测绘报告。2000年《林木和林地权属登记管理办法》规定林权登记申请需要提供申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据资料。2007年《海域使用权管理规定》和《海域使用权登记办法》、2011年国土部等四部门《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》、2012年农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》规定申请海域使用权和集体土地所有权、农地承包经营权登记,需要提交相关海域或权属界线、地块的测绘成果。2015年5月国土资源部颁布了《不动产权籍调查技术方案(试行)》,对不动产测量执行现行技术规范、精度指标、工作方法等作统一的要求。

  目前《测绘法(修订草案)》已提交人大审议,草案第二十一条规定“县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当会同本级人民政府不动产登记主管部门采取有效措施,加强对不动产测绘的管理。测量土地、建筑物、构筑物和地面其他附着物的权属界址线,应当按照县级以上人民政府确定的权属界线的界址点、界址线或者提供的有关登记资料和附图进行。权属界址线发生变化的,有关当事人应当及时进行变更测绘。”可以说,我国已基本确立不动产测绘的制度框架,明确了测绘地理信息行政主管部门对于不动产测绘监管的法定职责。

  3、不动产测绘工作开展的情况

  不动产测绘基础数据建设

  自2014年以来,各地陆续都启动了不动产统一登记基础数据库建设,加大了不动产测绘基础数据建设的投入,加强了不动产测绘服务保障能力,为不动产统一登记及不动产测绘的开展夯实了基础。比如,湖南2014年启动了不动产统一登记基础数据建设项目,通过补齐全省15.5万平方公里0.2米级分辨率航空影像空白区,完成覆盖全省0.2米级航空影像,建立覆盖全省21.18万平方公里范围的1:2000正射影像数据库和制作覆盖全省的1:2000数字线划图。按照“边生产、边应用”的原则,目前已将部分数据提供农业部门开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作和水利部门河湖管理范围划界确权工作。广西在2014年统一组织进行1:2000比例尺航空摄影和数字正射影像图制作,获取覆盖全区范围高分辨率遥感影像数据资料,建立影像元数据库,项目投入经费约6.8亿元,计划于2016年底全部完成。完成后项目资料将服务于广西农村土地承包经营权等“六权”确权登记颁证工作,将农村“六权”工作成果统一到“一张图”中。

  各类不动产测绘开展情况

  (1)集体土地所有权。从国土部了解到, 自2010年党中央、国务院对农村集体土地确权登记发证工作作出统一部署后, 经过3年努力,全国农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成。截至2014年5月底,全国农村集体土地所有权登记发证率约为97%,绝大多数地区已进行成果检查验收。比如, 广东于2010年启动农村集体土地所有权确权登记工作,2013年5月底全省基本完成该项工作,发证宗数143万多宗,共有22万多个村民小组(经济社)获得集体土地所有权证书,登记发证率达99.5%,绝大部分县市区权属调查、登记审批等数据建档入库。湖南于2012年开始启动了全省农村集体土地所有权登记发证工作,全省以1:5000或1:2000正射影像作为工作底图。目前,全省确权登记工作已完成,大部分地区确权到组,部分困难地区确权到村,但均尚未发证。广西2013年7月始开展农村集体土地所有权调查发证建库工作,利用1:5000正射影像为工作底图。集体土地所有权外业调查和内业建库工作均已完成,确权到行政村一级。

  (2)国有建设用地使用权。自1986年国家土地管理局成立以来,在全国范围内对土地使用者申请的合法国有建设用地使用权实施登记发证工作,按要求只需对单宗申请用地进行测绘。为了配合土地总登记业务开展,上世纪九十年初开始我国部分有条件的城市开展了数字化城镇地籍测量,测量范围往往只覆盖中心城区。在2007年全国第二次土地调查开展后,全国陆续开展覆盖大部分城镇建设用地地籍测绘工作,从国土资源部了解,我国大部分省市已经完成城镇建设用地地籍测绘及地籍数据建库工作。比如,广西于2008年始在全区范围内实施全覆盖的城市建设用地、建制镇建设用地1:500城镇地籍测绘,总面积约2139平方公里的,开展权属调查建立了1:500城镇地籍数据库,为城镇建设用地使用权登记发证提供了数据基础。湖南县城以上建成区土地使用权都进行了地籍调查并实施了1:500城镇地籍测绘,建立了1:500城镇地籍数据库。

  (3)农村土地承包经营权。目前,农业部正推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作,截至2016年3月底,全国已有2434个县、2.6万个乡镇、43.8万个村开展了这项工作。按照工作安排部署,2016年继续扩大试点范围,在前两年选择山东、四川、安徽等12个整省试点的基础上,今年再选择河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份整省推进。据调研,广西2013年年底在试点工作的基础上扩大县市的农村土地承包经营权调查工作,采用广西1:2000统一航飞正射影像作为工作底图,并由自治区农业厅、国土厅、测绘地理信息局联合印发《广西农村土地承包经营权确权调查技术细则》,统一了确权登记的技术要求、工作方法、工作流程,全区109县市区都以整乡推进方式开展,9个试点县基本完成整县确权工作,目前为止全区总体完成确权工作总量约60%。湖南2011年始开展农村土地承包经营权确权登记工作,大部分地区都采用不动产统一登记基础数据建设项目测制的1:2000正射影像作为工作底图,2015年在48个县市区全面开展整县推进试点工作,2016年全省所有市州整体推进,计划于2017全面完成全省确权登记颁证工作。

  (4)宅基地使用权。2014年8月,国土资源部、住建部等5部委下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,结合国家建立和实施不动产统一登记制度的有关要求,进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。全国各地国土管理部门按要求陆续开展宅基地和集体建设用地使用权测绘工作,据了解广西于2012年开始启动全区农村宅基地确权登记测绘建库工作,统一采用全野外解析法测制1:500数字化地形图,实施了1:500地籍测绘,目前已经完成重点区域工作,农村宅基地使用权发证总面积3005.87平方公里,确权登记的宗地数共735.27万宗,已确权登记发证693.40万宗。基本查清了全区重点区域农村宅基地使用权的位置、权属、界址、面积和利用状况,建立了重点区域农村宅基地使用权登记数据库,为农村的不动产统一登记夯实了基础。

  (5)房屋等建筑物、构筑物所有权。住房制度的改革,使我国的房地产市场日益活跃,房地产市场的持续快速发展,有效地促进房产测绘服务的发展。为了加强房地产测绘的管理,国家颁布了《房地产管理办法》、《房产测量规范》、《房产测绘管理办法》、《公摊面积计算标准》等一系列政策和法规,各省市也结合地方的实际情况,制定了相应的政策法规,比如,长沙市、南宁市分别制订了《长沙市房产测绘实施细则》、《南宁市房产面积测算细则》,对当地的房产测绘作业要求进行了技术细化。2002年10月,建设部建立房地产业信用档案。这些法律和政策依据,对于加强房产测绘管理、规范房产测绘行为、提高房产测绘的现代化水平、促进我国房地产业的稳步健康发展,具有重要的现实意义。

  近十多年来,随着房产测绘业务的广泛开展,房产测绘的测量仪器和测绘手段也不断进步,手持测距仪、全站仪、卫星定位、三维扫描等先进测量仪器及专业成图软件广泛应用,提高了房产测绘工作的效率和测绘质量。

  (6)森林、林木所有权。国家林业局分别于2007年发布《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》和2012年发布《国家林业局关于进一步加强林地确权登记发证工作的通知》,对林地的确权登记发证工作进行规范和部署。据调研,湖南、广西林业部门以1:10000地形图或1:5000航摄影像图作为工作底图开展了林权调查和登记,2013年底基本完成该项发证工作。但两省区林权登记信息大都采用台账形式,未与空间数据关联。由于工作底图精度偏低,参与作业队伍实力参差不齐,与国土部门的集体土地所有权数据叠加后,众多权属界线存在矛盾,部分地区由于林权发证导致的纠纷、上访、公诉案件较多。

  实施不动产统一登记后测绘的运行模式

  从国土部门了解到目前全国各地基本完成了不动产登记部门的设立和制度建设,大部分县市也成立不动产登记部门进行日常业务管理,进行业务受理和登记发证工作。现阶段,测绘单位主要工作是配合不动产登记部门,承担如下工作:一是对不动产登记数据特别是房地数据进行整合,基于不动产登记数据库运行,并将登记相关信息实时纳入不动产登记数据库,实现不动产登记数据库的实时、动态更新。二是实现基础测绘和测绘成果管理、流程定制、表单制作、业务办理、档案管理、登记信息交换等功能,满足不动产登记业务的申请、受理、审核、登簿、缮证、归档等全流程信息化管理。三是覆盖《不动产登记暂行条例》规定的各类不动产登记业务,对申请登记的不动产权实施权籍调查和不动产测绘。

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