来源：第一财经
作者：章轲
在前不久通过的国务院机构改革方案中，自然资源部和生态环境部的组建受到广泛关注。
2018年3月25日下午，北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军在接受记者独家采访时表示，多年来，面对自然保护管理体制存在的弊端，一直有不少关于机构改革的讨论甚至激辩。这次机构改革方案对多个相关机构的职能做了调整和重组，应该是为之前的讨论做了一个总结。
受河仁慈善基金会、保尔森基金会和国家发改委的共同委托，自2017年初起，李文军所带领的研究团队承担了“自然保护管理体制改革方向和路径研究”的课题。“对比本次国务院机构改革方案，大体上与本研究之前所提的建议是一致的。”李文军说。
北京大学教授、环境科学与工程学院自然资源管理研究室负责人李文军向记者介绍研究成果。摄影/章轲
自然资源部的四大挑战
记者：这次国务院机构改革，设立了自然资源部和生态环境部。从专家角度，请你分析一下这项改革主要解决了哪些问题?
李文军：新组建的自然资源部和生态环境部大体解决了三个方面的问题：
● 从产权角度，将全民自然资源产权所有者的代行机构从原来的国务院，下放到主管部门，缩短了委托代理链，将提高管理效率;
● 从生态系统完整性方面，将“山水林田湖草”作为整体来保护;
● 从机构设置方面，做到了决策者(自然资源部)和执行者(林业和草原局)分离、执行者和监督者(生态环境部)分离。
记者：在你看来，新成立的自然资源部将面临哪些方面的挑战?
李文军：任何一种制度都不可能是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然资源部可能面临四个方面的挑战：
● 首先，自然资源部同时管理公益性自然资源(如各类保护地)及经营性自然资源(矿产等)，在管理体制上需要区别对待。公益性自然资源应当以资源的储存和保护为管理原则，通常以政府为供给主体通过公共财政的方式进行管理，不可以资产化经营;而经营性自然资源则强调其资产性，需要通过市场机制，才能达到有效利用和配置。
● 资源的多重属性决定了同一资源往往同时具有经营性和公益性两者功能，比如草原的畜牧业经营性功能和生态屏障的公益性功能，两者是互为因果不可分割的。这就涉及新组建的林业草原局如何与其他相关部门如农业农村部的协调、制衡问题。
● 草原和森林等这类公益性自然资源多数属于集体所有，强调作为“全民自然资源资产所有者”代理机构的自然资源部，如何管理集体所有的自然资源，也是未来需要思考的问题。
● 还有，公益性全民性自然资源收益在中央与地方之间的分配问题，比如旅游收益的分配。此外，对于新组建的国家林业和草原局，其主要权责是管理各类保护地，而对于不同类型保护地的管理模式是不同的。
记者：针对我国自然保护管理体制存在的问题，你们的建议是什么?
李文军：传统的环境保护目标是以降低环境负外部性为目标，而自然资源和生态系统保护是以维护或提高环境正外部性为目标，因此两者的管理客体的属性和管理目标是不同的，虽然两者之间有一定的联系(比如污染防治有利于资源和生态保护)，但是落实到具体的管理工作层面，交叉的情况并不多。因此，应由专门的部门对公益性自然资源和生态系统进行管理。
我们还建议成立国务院直属的独立的自然生态与环境质量监督中心，行使监督者职责，负责资源监测、保护工作评估和生态预警，从而实现管理者与监督者分离。
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