探索
经济转型国家的自然资源管理大部制改革探索
欧美发达国家率先对大部制改革进行的探索，对广大发展中国家尤其是向市场经济发展转型的国家起到了积极的示范作用。大部制改革在世界范围内获得大发展，一批如俄罗斯、乌克兰等转轨国家，以及阿根廷、秘鲁、印度等发展中国家在自然资源领域也在尝试或希望走大部制改革的道路。
俄罗斯联邦
俄罗斯联邦自然资源部的变革，是大部制在经济转型国家的重要探索。俄罗斯联邦成立后即开始尝试自然资源管理体制上统一化的管理。这包括：1992年在前苏联地质部基础上组建了地质和地下资源利用委员会，负责俄联邦的地质研究、矿物原料基地生产建设;1993年成立水利委员会，主管国家的水资源政策和水利事业;1994年成立环境和自然资源保护部，核心任务就是制定和实施国家的资源保护政策、环境影响评价政策。但从执行效果看，大量形式上的改革掩盖的是，中央政府及地方机关仍是实行苏维埃时期甚至之前的行政管理，行政效率极其低下，严重阻碍了俄罗斯的经济、政治和社会发展。这期间，为了适应经济社会转型形势的变化，俄罗斯也在一直酝酿一场大部制的行政改革运动。其基本宗旨是精简行政机构，减少不必要的财政负担，提高行政效率，促进经济可持续发展。主要措施是推行行政三分制，构建由联邦部、联邦署和联邦局组成的联邦执行权力机关体系。联邦部的职能是制定相关的国家政策，对分管领域的活动进行法律调节，对所辖联邦局、联邦署进行协调和监督;联邦局主要是履行监督和监察职能，在国防、国家安全和公共安全等方面履行专门职能;联邦署主要是履行相关领域的国家服务、国家财产管理职能以及除监督和监察职能以外的执法职能。
1996年俄罗斯联邦成立自然资源部，其初始班底正是环境和自然资源保护部、地质和地下资源利用委员会、水利委员会，而且，基本上是沿袭这一部两委的职能。可以说，1996年的这次改革基本确立了当前俄罗斯联邦自然资源管理的大部制架构。
2000年俄罗斯联邦又一次对自然资源部进行改组，林业局被并入自然资源部。改组后的自然资源部下设4个局：水资源利用和恢复局、林业资源利用和恢复局、地质和地下资源利用局、环境保护和生态安全局，还设有科技、生态等多个委员会。
2004年俄罗斯联邦再次对自然资源部的职能和定位进行调整，明确自然资源部是俄联邦的权力执行机关，负责制定自然资源利用、环境保护和确保生态安全领域的国家政策和法规。同时，还负责对其指导下的联邦生态和自然资源利用监察局、联邦水资源局、联邦林业局、联邦矿产利用局的工作实施协调和监督。2008年，该部进一步发展为自然资源和生态部，但简称仍为自然资源部。2012年，自然资源和生态部已发展成为世界上管理资源类别最多的一个大部门。俄罗斯的自然资源，除了土地主要由经济发展部负责，能源主要由能源部负责之外，其他如矿产资源、水资源、林业资源、海洋资源的管理，水文气象服务，动植物资源和生态环境保护等职能，绝大部分都集中于自然资源部一个部门。
目前，俄罗斯联邦自然资源和生态部的主要职责是：组织开展地质研究，对地下资源进行合理开发利用和保护;保护、恢复、合理利用森林资源;保护、合理利用水体，管理水库，保障其他水利设施安全;保护生物界及其生存环境，适度进行开发利用;管理各类自然保护区;组织对生产生活排污进行治理。自然资源和生态部辖署“两局三署”，自然资源利用监督局、水文天气与环境监测局、矿产资源开发署、水资源署、林业署等都挂靠于该部之下，属于联邦部管辖的联邦局、联邦署性质的政府独立机构。
乌克兰
乌克兰是有着“欧洲粮仓”之称的农业大国，森林资源、矿产资源也较为丰富，但石油和天然气资源相对匮乏。该国从2014年开始实行议会——总统制，议会的权力得到实质性扩张。在大部制改革方面，现有政府部门16个，其中负责自然资源管理的主要是农业政策和粮食部、生态和自然资源部、能源和煤炭工业部。
阿根廷
阿根廷是综合国力较强的拉美国家，实行总统制，总统是政府首脑。2015年阿根廷在改革中设立20个大部门，其中农业部、环境和可持续发展部、矿产和能源部、旅游部等在自然资源管理中起主要作用。
秘鲁
秘鲁是南美洲发展中国家，实行总统制，首脑办事机构即总统府。目前政府部门有18个，其中的农业部、环境部、外贸和旅游部、能源和矿业部、住房建设和用水部等都是与自然资源管理相关的大部门。
总体来说，在发展中国家和处于市场经济转型期的国家，受生产力发展状况的制约，其在自然资源领域的现代行政管理体系建设无疑要经历一个曲折的探索过程。
规律
国外大部制改革三大基本规律
从各国改革经验来看，大部制不是僵化的，而是动态演进的，不同国家、不同发展阶段有不同形态。一个事关自然资源管理的大部制效率，有赖于一系列基础性制度的建立，大部制不是简单地等同于部门拼凑，而应有更深刻、先进的理念跟进指导，在市场经济时代有了新内涵和新定位。在大部制下，新的大部门须以新的行政理念、新的事权划分、新的运行机制来理顺其内外上下之间的种种关系，以政府职能的革新推进行政管理的创新。总体来看，国外大部制改革遵循以下三大基本规律：
——大部制有一个同类项合并、专业管理与综合管理相结合的组织架构。大部制改革的重点就是针对同一行业里的职能重叠、关系紊乱、部门冗余等多头管理问题进行合并同类项，尽可能地让同一件事或同一类事交由一个部门管，以便于充分发挥其专业性。大部制以机构、资源、职能的进一步整合，实行统一的市场监管，能更好地发挥市场的决定性作用。
——大部制有一个决策权、执行权、监督权既制约又协调的关键机制。发达国家的大部制改革一般都会实行决策、执行与监督的适度分开。在决策权的行使上，通过建立各种咨询、听证的基本制度，由政府部门的决策机构(内阁部门成立的各种内阁委员会等)来集体行使决策权;在执行权的行使上，决策机构形成的决定或是交给政府部门下属的事业执行机构来执行，或者是交给非政府组织来共同执行。特别是那些政府管不好、管不过来的执行职能都会大量地转移给非政府组织，由其按市场经济的规律来运作和行使执行权。西方国家大部制改革普遍都强调监督部门的独立性，最高监督机关都直接隶属于最高权力机关，只对国家最高权力机关负责和报告工作，而部门内部的各种监督主体就是这一监督系统的重要组成部分。
——大部制的目标指向是不断提高政府公共服务能力和水平。国外大部制改革的一个简单的逻辑就是让政府成为一个服务型的政府，着重做好提供公共产品和公共服务的职能，尽可能地精简其经济管理以及社会管理中的其他职能，促进政府的职能重点转变到创造良好的发展环境、提供优质公共产品和服务、维护社会公平正义上来，促进政府从事无巨细的全能者转向以公共服务和公共产品为主的供应者。政府可通过购买服务等市场化的运作模式，完善多主体的公共产品和服务的生产供给方式，既降低行政成本，又保障服务质量。
大部制的三大基本规律是一个互相联系的有机整体，也是市场经济条件下大部制更加优于多头管理体制的本质表现。目标指向决定大部制的组织架构，组织架构决定大部制的职能设计，运行机制决定大部制组织架构的能力发挥、效能达成和目标实现。在对三大基本规律的理解中，最重要的是决策权、执行权、监督权的适度分离及其相互制约、相互协调关系，这是大部制改革必须坚持的根本原则。
(作者单位：自然资源部信息中心)
来源： 中国自然资源报 作者：吴初国 马永欢
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