《深化党和国家机构改革方案》明确，由自然资源部履行全民所有各类自然资源资产所有者职责。测绘地理信息作为自然资源部的重要组成，如何从部门职责和事业发展的角度出发，充分发挥地理空间思维和测绘地理信息成果、技术作用，参与到自然资源管理中去，构测绘地理信息新型业务体系，从而实现融合发展，是当前测绘地理信息发展研究的重要任务。为此，本文分析了自然资源的特点以及自然资源管理内涵与应用需求，提出了测绘地理信息在自然资源管理中的主要任务建议。
一 自然资源的特点与自然资源管理的内涵
(一)自然资源特点
目前，关于自然资源还没有统一的定义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(辅导读本)》指出自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。结合《宪法》《物权法》等法律法规和管理实际，自然资源主要分为土地、矿产、海洋、水、森林、草原、野生动植物等;其中，自然资源资产是指具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益和生态效益)及产权明确的自然资源。
自然资源具有资源、资产和资本属性，其资源属性表现为经济社会发展提供物质基础和空间载体，资产属性表现为产权关系，资本属性派生于资产属性，表现为保值增值。因此，资源管理注重资源数量、空间分布和生态保护，需加强自然资源调查评价、空间布局变化监测等;资产管理注重产权确定和权益维护，需加强自然资源权属确定、权属登记和信息服务;资本管理需加强自然资源资产评估和资产管理等。
(二)自然资源管理的外在需求
十八大以来，我国经济发展更加注重资源环境承载、国土空间合理利用，并就资源环境及生态监测评估等提出了更高要求。如《生态文明体制改革总体方案》提出到2020年即将构建的生态文明制度体系中有 “国土空间开发保护制度”、“建立空间规划体系”、“完善资源总量管理和全面节约制度”、“健全自然资源资产产权制度”、“生态文明绩效评价考核和责任追究制度”等5项制度与自然资源管理相关(如表1所示)。新修订的《国家安全法》作为“总体国家安全观”的法律化，也将“资源、生态、信息”等新型领域纳入安全管控等。
(三)自然资源管理的内在要求
过去，我国长期实行自然资源分部门管理。按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》有关要求，将建立起自然资源调查评价、确权登记、空间规划和督查监管“四统一”的自然资源管理体系，构成自然资源管理的闭环关系(如图1所示)，以解决当前自然资源底数不清、产权模糊、规划打架、资源约束等核心难点问题。根据机构改革文件精神，自然资源管理体系主要包含以下四个方面：一是开展自然资源统一调查评价监测。制定自然资源调查监测制度、指标体系和统计标准;组织实施自然资源调查和监测;对自然资源调查监测成果汇交、管理、使用和发布等。二是开展自然资源统一确权登记。制定自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查和成果应用的制度、标准和规范;负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享和汇交管理等。三是建立空间规划体系并监督实施。组织并监督实施国土空间规划和相关专项规划;开展自然资源环境承载能力评价和监测预警，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局等。四是自然资源保护与国土空间生态修复。制定自然资源保护政策;建立生态保护补偿制度;组织实施生态保护修复等。
自然资源管理以调查监测和确权登记为基础，以落实自然资源产权主体为关键，支撑“多规合一”的国土空间规划和用途管制，促进自然资源集约开发利用和生态保护修复。
二 测绘地理信息服务自然资源管理的主要任务
适应自然资源多种属性和经济社会发展需求，实现测绘地理信息服务与自然资源管理的融合，主要包括两个层次：一是服务于党和国家在特定时期确立的自然资源管理中心工作;二是服务政府相关部门，配合其他国家机构，通过分工合作促进自然资源管理的精细化。具体包括四个方面：
(一)资源调查
自然资源调查是自然资源管理的前提，是查清“资源”的数量、类别、性质、空间分布情况，搞清“有什么，在哪里”的工作。
自然资源部的成立意味着自然资源统一调查评价监测的正式开始，不再是某单一自然资源要素或一种属性，而是耕、林、草、湿地等各种类型全覆盖和数量、质量、生态各种属性全涵括的自然资源全要素调查监测。《生态文明体制改革总体方案》对此已做出明确要求：“对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系”“定期开展全国生态状况调查和评估”等。这需要测绘地理信息在自然资源综合监测工作中支撑自然资源用地分类，提供空间基准和测绘规范，建立自然资源“一张图”。
(二)确权登记
自然资源确权登记是明确自然资源产权的法定途径，是自然资源转化为自然资源资产的关键，是分清自然资源“归谁管，谁负责”，明晰权利主体、客体和内容的工作。
测绘地理信息相关内容作为自然资源确权登记的重要组成，是确认自然资源界址、范围以及相互关系等不可或缺的重要依据。这一作用和地位已在不动产统一登记工作实践和《不动产登记条例》中得以体现。据调查显示(如表2所示)，自然资源统一确权登记目前已有较好基础，《自然资源统一确权登记办法(试行)》、《自然资源登记簿》《自然资源统一确权登记试点方案》已经试行，《统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》正在加紧制定中，将很好地回答自然资源为什么登记、由谁来登记、登记什么内容、怎么登记、登记后怎么使用等问题。基于此，构建自然资源统一确权登记制度体系，逐步实现自然资源确权登记全覆盖，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，并建立健全登记信息管理基础平台以提升公共服务能力和水平成为下一步工作的重点。
新修订的《测绘法》也已明确“县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当会同本级人民政府不动产登记主管部门，加强对不动产测绘的管理”。为此，加强自然资源确权登记工作中测绘服务，实现依法测绘，为自然资源确权登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”提供及时有力的支撑。为此，一是主动履行自然资源确权登记测绘的业务指导、质量监督和市场监管等职责，积极参与到国家自然资源确权登记相关的议事机构和机制之中。二是加强地理国情普查与监测、数字城市(智慧城市)建设等工作与不动产测绘、自然资源确权登记在任务内容、技术规范、成果应用等方面的衔接，形成相互支撑、互为促进的新型业务格局。
(三)空间规划
空间是经济社会发展的载体和投影，经济社会发展方式决定了空间开发模式。空间规划对自然资源配置起到引导和约束作用，测绘地理信息可以给出这张规划“蓝图”的空间底图，告诉大家哪些地方能开发、哪些地方要保护。
有些学者将相关部门对空间规划的主要事权特点总结为“发展改革部门管目标、国土资源部门管指标、住房建设部门管坐标”[1]。近10年来，经过市县级、省级空间性规划“多规合一”试点实践探索，“三标脱节”成为空间规划缺乏衔接与协调，进而导致“规划打架”的关键因素。为此，测绘地理信息在空间规划体系建立中可发挥“空间基准、基础数据、用地分类、信息平台”四方面的统一作用，并越来越得到认可和重视。具体来说：一是空间规划体系建立前端的统一调查和确权工作会成为测绘地理信息的工作重点。通过测绘地理信息技术和成果消除用地图斑冲突、建立用地差异处理方案等。二是“多规合一”平台既是规划信息交换、共享、管理和更新的辅助工具，也是项目审批、监督的运行载体，将是对规划实施进行数字化监测评估、落实空间用途管控和自然资源资产管理的重要技术手段。
上述作用和要求在《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划[2014]1971号)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《省级空间规划试点方案》(厅字[2016]51号) 等空间规划体系改革文件中均予以了强调。
(四)监督监管
自然资源利用监督监管是保护自然资源的重要措施，通过“天上看、地上查、网上管”等测绘地理信息技术手段，可以提升监督管理效能;同时，通过建立资源环境承载力监测预警机制，评估自然资源保有量和面积等指标执行情况，服务领导干部自然资源资产离任审计和自然资源资产损害责任追究等，将成为自然资源监督执法的重要力量。
三 结语
随着测绘地理信息与自然资源管理的深度融合，新时期测绘地理信息“五大业务”(新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘和全球地理信息资源开发)将会根据自然资源管理的需要赋予新的内涵;同时，自然资源管理注重全国统一规划、统一组织、统一标准、互联互通。因此，需要对测绘地理信息在自然资源管理的调查评价、确权登记、空间规划和督查监管四环节中央和地方的组织分工、服务模式、投入机制进行深入研究和实践探索。
本文作者：桂德竹
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