来源：测绘发展研究中心
作者：桂德竹
根据党中央、国务院关于推进“多规合一”试点工作的要求，原国家测绘地信局配合国家发展改革委等部门开展了相关试点，取得了一些经验和工作基础。当前，自然资源部正在开展国土空间规划相关研究，我们将过去做过的工作进行了总结，以期为相关工作提供参考。
一 已有工作
推进“多规合一”是中央全面深化改革的重大战略任务之一。测绘地理信息技术和成果在其中发挥了重要作用。
(一)2014年9月，原国家测绘地信局和国家发展改革委按照《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》(发改规划〔2014〕2477号)要求，在黑龙江省开展了一年多的试点，联合印发了《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》(发改规划〔2015〕2084号)。
(二)在市县试点取得积极成果的基础上，协同推进省级空间规划试点。2015年5月，原国家测绘地信局与海南省人民政府签署共建海南省“多规合一”信息平台的协议。2016年3月起，原国家测绘地信局深化与国家发展改革委的合作关系，两部门联合与浙江、福建、广西、贵州、湖北等五省(区)签署省级空间规划试点协议。
(三)2017年6月，为系统总结全国市县级和省级“多规合一”试点成果，国家发展改革委和原国家测绘地信局在北京联合举办了为期半年的“多规合一”试点成果展。
二 技术思路
(一)党中央国务院有关要求
空间是经济社会发展的载体，规划是政府配置资源的一项公共政策，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图。长期以来，国土空间规划由于基础数据、用地分类、目标指标、管控分区、管控措施等方面存在不一致、不协调的问题，实施过程中矛盾冲突日益凸显，导致空间管控低效无序紊乱。为此，党中央、国务院陆续出台文件，着力推进空间规划体制改革。
1、中共中央、国务院2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》对建立空间规划体系和市县“多规合一”做出了要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”“加强对市县‘多规合一’试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范”。
2、中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发的《省级空间规划试点方案》(厅字〔2016〕51号，以下简称《方案》)对省级空间规划试点做出了要求：以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下称“三区三线”)，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。
3、中共中央、国务院2017年12月印发的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》(中发〔2017〕27号)明确：到2020年，符合主体功能定位的县域空间格局基本划定，陆海全覆盖的主体功能区战略格局精准落地，“多规合一”的空间规划体系建立健全，等等。
上述系列文件为开展试点示范、形成技术路径、健全规划体制机制、建立空间规划体系等指明方向、明确路径。
(二)技术路径
空间规划如同“棋盘”，空间管控规则如同“棋规”，基础设施建设、产业发展、生态保护等经济社会要素和国土空间开发活动如同“棋子”。
当前，各类空间规划各自绘制“棋盘”。各规划数据的空间基准不一致，各规划要素的用地分类与编码不尽相同、地理边界不一致。可以设想，没有统一的空间基准、统一的规划用地分类标准、统一的基础数据为支撑建立统一的“棋盘”，“多规合一”将无从谈起。
同时，每类空间规划各自设计“棋规”。在各部门系统内，其空间管控规则可能是科学的、合理的，但是多类空间规划在同一国土空间上叠加后就会产生多空间管控规则的冗余、差异以及紊乱，从而导致各类“棋子”难以科学合理的进行空间布局。
为此，解决“多规”冲突，根本在于统一“棋盘”和“棋规”，关键在于有序“落子”。按照党中央、国务院关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的部署要求，在全国一盘棋的理念下，《省级空间规划试点方案》提出了“先布棋盘、后落棋子”的总体思路(如图1所示)，构建起统一、协调的国土空间秩序。
1、“先布棋盘”——绘制空间规划底图
统一“棋盘”，即以主体功能区规划为基础，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两个评价，确定适合开发和需要保护的区域，从而划定生态、农业、城镇三类空间和生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线(“三区三线”)。依托“三区三线”，绘制一张类似“棋盘”的空间规划底图。
图1“多规合一”“先布棋盘、后落棋子”的实施路径
2、“统一棋规”——制定空间管控原则
统一“棋规”，即依据经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等底线思维，制定“三区三线”的空间开发强度、三类空间比例、用地指标等空间发展要求。同时，对“三区三线”内每个地理单元，制定实施差异化的财政转移支付政策、税收补贴政策、生态补偿政策等。
3、“有序落子”——优化空间布局结构
有序落子，即按照一定的规则和次序，将城镇、乡村、产业、公共服务设施各类空间要素和经济社会活动以“棋子”的形态，按照一定的规则和次序，落入“棋盘”(空间规划底图)，并细化国土空间用地安排，使发展与布局、开发与保护融为一体。
声明：中国勘测联合网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述，文章内容仅供参考。
