本期图片由石濡华摄
9月11日发布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确，自然资源部的主要职责包括建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施;组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划;负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作;负责土地征收征用管理。
国土空间用途管制是指在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，在国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等所有国土空间用途或功能进行监管，具体包括：国土空间开发许可，即通过对国土空间开发利用活动进行事先审查，对不符合用途管制要求的活动不予批准，把国土空间开发利用活动严格控制在国家规定的范围内;国土空间用途变更审批，即通过明确条件、程序和要求，对国土空间用途变更实行严格管控，保证国土空间用途变更的严肃性和科学性，切实改变国土空间开发利用中挤占优质耕地或生态空间的情况;国土空间开发利用监管，即重点关注开发利用活动的合法合规性和对生态环境的影响，旨在通过加大监管和违法处罚力度，减少开发建设、矿产开采、农业开垦等对生态环境的损害，保证国土空间可持续利用。
由于其他国土空间尚未有效建立和实施用途管制，一些地方因缺少用地指标，对山地、林地、海域等空间进行不合理的开发，严重影响了国土空间可持续利用。为了有效管控国土空间保护和开发，必须改变割裂的单一空间用途管制，建立和实施全域、全类型国土空间用途管制制度。
国土空间粗放无序利用，一定程度上影响经济可持续发展
我国国土共包括960万平方公里土地和300多万平方公里海域，蕴藏着丰富的油气和矿产资源，分布着广阔的耕地、草原、森林和湿地，是我国经济社会发展和生态文明建设的基本载体。
改革开放40年来，大规模国土空间开发建设有力支撑了国民经济持续快速发展。严格的耕地用途管制制度实施20余年来，有效控制了建设占用耕地的速度，对于缓解人地矛盾、守住耕地红线和保证粮食安全起到了积极作用。
然而，随着工业化、城镇化纵深发展，国民经济社会发展对国土空间的需求越来越强烈，原有用途管制制度的约束作用局限性逐渐显现，生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题日益严重，过去的发展模式难以为继：从资源禀赋角度来看，我国国土空间和自然资源人均占有率低、质量差、地区分布差异大，难以保障经济发展对国土空间和自然资源的强劲需求;从开发利用方式角度来看，当前阶段国土空间开发尚存在粗放、无序、低效利用现象，不仅造成宝贵资源浪费，还造成部分地区环境质量下降、生态系统退化;从国土空间开发格局角度来看，经济布局与人口、资源不协调，农业和生态空间受挤占，国土开发利用强度与资源环境承载能力不匹配等问题日益凸显，国土空间开发与国民经济难以协调持续发展。
破除当前资源环境瓶颈，为经济高质量发展提供保障
发展是解决中国所有问题的关键。国土空间用途管制具有一定强制性，摒弃某些不符合新发展理念的开发模式，这可能导致经济增速减缓，但实行国土空间用途管制并不意味着制约经济发展。
国土空间用途管制的最终目的，是实现经济高质量发展。共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩，把生态修复放在首位，不能搞破坏性开发。在国土空间开发中，用途管制就是立在开发前的规矩，通过规定用途、明确开发利用条件，严格控制城镇建设占用优质耕地和自然生态空间，协调经济发展中生态保护与国土空间供给的关系，实现优化国土空间开发格局、提升开发质量、规范开发秩序的目标。由此可见，用途管制并非限制所有类型的国土空间开发，而是通过强制力限制不符合新发展理念的开发，引导国土空间开发向绿色、高效、集约、节约转变。因此，建立和实施国土空间用途管制，是为了破除当前经济发展过程中面临的资源环境瓶颈，其最终目的是为经济高质量发展提供保障。
加强国土空间用途管制，是实现经济高质量发展的内在要求和必要手段。高质量发展内涵丰富。在宏观层面上，其着眼国民经济整体质量和效率，主要表现为生产要素投入少、资源环境成本低、经济社会效益好;从国土开发角度理解，其应是国土空间资源配置和利用效率高、自然生态空间不减少、生态环境损害小、经济社会效益好的发展。作为经济社会发展的必要手段，国土空间必须按照高质量发展的理念进行开发保护，这就要求国土空间开发必须坚持集约优先、保护优先，坚持国土开发与资源环境承载力相匹配，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。因此，国土空间用途管制的建立与实施，必须与经济高质量发展的要求紧密结合，引导国土空间开发向科学、适度、有序转变，实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。
综合运用行政、法律、经济手段，构建整体性管制制度
在经济向高质量发展转变阶段，必须强化国土空间用途管制，加强对国土空间开发的约束，提高开发质量和效率，解决市场经济体制下国土空间开发利用的负外部性问题，构建科学的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局，形成合理的生产、生活、生态空间，促进人与自然和谐。对此，笔者建议：
构建国土空间整体性管制制度。构建这一制度，应坚持分层、分级、分类的总体思路。分层管理，即在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型;在地块层面，要对每一地块不同用途之间的转变实施用途变更审批，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏，对未发生用途转变的空间实行承载力管控。分级管理，即针对不同保护等级的国土空间实行不同强度的管制措施，对划入生态红线的区域，原则上按禁止开发区的要求进行管理，实行特殊保护;对其他区域，允许在符合生态环境承载力管控要求的前提下进行集约高效利用。分类管理，即根据耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等国土空间的自然属性和开发利用特点，制定差别化、专门化的用途管制制度。
综合运用行政手段、法律手段和经济手段。完善国土空间规划、调查、确权、审批、监督检查等各环节管理政策和制度，统一耕地、林地、草原、海域等各类国土空间用途管制技术标准，实现各类国土空间统一管制。适时制定《国土空间用途管制法》，明确国土空间用途管制的法律性质和法律效力，明确国土空间开发应承担的义务，明确管理部门的管制职责、职权等，给权力明确边界。基于自然资源资产产权制度、有偿使用和生态补偿等制度，充分发挥市场机制在国土空间开发保护中的作用，提高国土空间开发效率和生态环境保护水平。此外，还应建立用途管制实施奖惩机制，保证实行国土空间开发保护的地方“不吃亏”，同时让保护耕地和自然生态空间的集体和农民得实惠。
加强国土空间用途管制技术支撑和信息平台建设。一方面，加强国土空间基础科学理论研究，重点发展国土空间规划编制、国土空间用途分区、国土空间调查、资源环境承载力评价与动态监测等技术，支撑和服务国土空间用途管制实施。另一方面，整合和统一土地、森林、草原、海洋等各类国土空间信息服务平台，逐步建立起覆盖全部国土空间的动态监测系统，对国土空间开展全时监测。基于信息服务平台，建立常态化资源环境承载能力监测预警机制，对超过或接近承载能力的地区实行预警和限制性措施。
强化国土空间用途管制监管执法。从管理层面，自然资源主管部门要加强对地方国土空间用途管制实施效果的跟踪和督察，并强化追责问责力度，对发现问题要及时通报地方政府，并要求其提出整改意见，整改期间，可暂停该地用地、用海等项目审批。从法律层面，要坚持严格执法，从严查处违法占用自然生态空间和耕地、超出资源环境承载力等行为，营造“有法必依、执法必严”的国土空间法制新格局。
来源：中国自然资源报--土地观察
作者：刘大海
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