本文作者为曾志超 周夏。
严格遵循自然资源的自然属性和社会属性，充分发挥其经济属性作用，构建自然资源统一管理格局，促进生态文明体制改革是自然资源部成立的应有之意。行政管理部门的破旧立新也为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和生态保护修复职责提供了新思路，然而单纯的部门统一并不意味着自然资源管理就能水到渠成。对各个自然资源要素进行整合管理，对其关系进行法理分析和法律确认，才是关键的解决之道，因此在单行法基础上进行自然资源统一立法至关重要，这也是通过明确自然资源产权、优化法律制度、整合法律关系来解决以往管理冲突和所有者不到位的目的所在。
一 自然资源立法的现状与缺陷
(一)法律体系纵向结构失衡，缺少基本法律位阶法律
自1984年颁布第一部自然资源单行法以来，我国的自然资源立法已经走过了三十多年的历程。至今我国已有10余部自然资源单行法律，逐步形成了各个要素单独立法的法群集合形态，并连同国务院制定的近百部涉及自然资源的行政法规，以及几百部部门规章和地方人大制定的几百部地方性法规，再加上我国参加的十余部国际公约，形成了一个以自然资源单行法法群集合为基础、以行政法规和部门规章为主体、以国际条约和其他领域现行法律法规为补充的自然资源法律体系。这些法律法规在保障自然资源合理开发利用，促进生态文明体制改革方面起到了重要作用，较好应对了改革开放以来我国自然资源管理的难题。
但是，这种法群形态下单行法各自的独立运行实际上没有形成一个互相补充和协调的科学、统一法律体系，而缺乏有机的法律框架则难以发挥法律体系的系统性功能，纵向法律结构的失衡必然引发单行法之间的冲突或者法律真空。
现存的自然资源法律体系因缺乏基本法律层次的统一调度和规制才使得各个单行法之间矛盾丛生，导致自然资源保护不力，法律法规结构松散。同时，出于部门利益立法带来的重复管辖或者管辖真空也是自然资源管理无序的重要诱因，因此必须在统筹规划和有效整合基础上制定自然资源的基本法，在高层次的法律位阶统一规定之下划分行政部门权力与责任，界定各方权利与义务，整合相关法律制度，确立相应追责与监督机制，以实现自然资源的高效合规管理。
(二)法律体系横向结构不均，单行法之间冲突众多
我国自然资源以往因归属各不同部门管理，且现行的自然资源单要素立法程序受到行政体制渗透，各要素法律一般都是由各相应的自然资源管理部门负责起草然后逐步报送至全国人大常委会，这必然导致突显部门利益而忽视自然资源的整体利益，要么互相扩大权力范围引发执法权的争夺，要么各自限制职权引发责任推诿，甚至使自然资源立法沦为部门利益扩张的工具，也最终造成各个单行法之间横向配置不均，管辖权重叠或空缺，缺乏有效整合，最终导致自然资源管理难以发挥理想效果。
另一方面，各单行法只是在单个自然资源要素层面规定相应的法律调整对象及模式，一般不设置有关其他要素的规范，更勿论会涉及在新形势下涌现出来的未曾有过的自然资源。自然资源这一概念是在时刻变化的，不同的时代具有不同的构成要素，而我国目前的这种单要素立法无法解决新出现的自然资源要素的法律确认和管理问题，这必将因缺乏综合性自然资源立法而随着自然资源科学界定和范围变化产生新的法律真空。
同时，这种横向的失衡不仅体现在普通法律上，还体现在行政法规、部门规章以及地方性法规之上。行政法规的横向不均则体现在针对某一部单行法，可能会有几部行政法规与之对应，并且可能这几部行政法规因出发点不同或管理模式的变迁而产生冲突。部门规章直接体现了各个自然资源管理部门对于各要素的管理模式和利益，由各个部门单独立法，无需报请全国人大常委会批准，必然会因立法初衷不一致带来部门利益林立和管理冲突，其表现形式同单行法的冲突有类似之处。地方性法规因只在单独的地域适用，所以一般不存在地方性法规之间关于自然资源管理规定的冲突，地方性法规的横向不均衡主要体现为立法理念的差异，例如对于生态文明理念和人类中心主义表现程度的不同。
(三)法律制度有待完善
因我国现行的自然资源法律沿袭于计划经济时代，带有明显的计划经济特征，随着时代发展已经不能满足市场经济的需求，而法律制度也需要做出相应的革新。其中的突出问题就是产权制度的问题，规定产权制度在于激励产权主体以最有效的方式利用和保护自然资源，在保证权责对等情况下实现资源价值最大化。我国全民所有的自然资源因长期缺乏明确的产权代表者而出现资源管理无序，产权虚置，资源流转困难等问题。
目前我国在宪法和各要素单行法中均规定自然资源归国家所有，这种在宪法这种最高位阶层次的明示是否构成解释具体案例的法律援引规则或曰准据法仍然有待研究，因为我国宪法不具有直接引用的法律规则性质，大多是原则性、宣示性条款，基本不作为某一具体案例的裁判依据，所以必须确认自然资源的具体产权归属和边界，也就是七部委联合印发的《自然资源统一确权登记管理办法(试行)》(以下简称《办法》)中的“四个边界”如何划清的问题。相应的，明晰的产权制度是实现自然资源有序流转的重要前提，所有权和使用权的分离有助于自然资源得到有效配置，充分发挥市场在其中的决定性作用，激发市场主体活力，使其参与市场竞争同时最大化发挥自然资源效用，实现“国进民不退”的有益局面。
法律制度的缺陷还表现在自然资源的有偿使用制度、价格和核算制度、生态修复与补偿制度、用途管制等制度的不完善或者缺失。这些法律制度某些方面的短板导致我国自然资源利用率低下，资源配置不均，破坏浪费无度;合理的制度是保障自然资源得到合理开发利用和保护修复的关键，也是构建自然资源资产产权制度的目的之一，所以这些制度必须在自然资源基本法中加以确立。
(四)法律规范属性有失偏颇
我国自然资源立法一直是重实体规范，轻程序性规范，虽然实体规范在划分权利义务，明确自然资源管理部门权力和职责方面有着不可替代作用，但是程序性规范的缺失却会导致行政执法无法可依或有很大自由裁量权，诱发权力寻租空间，无法保障权利主体利益。同时司法活动的薄弱也无法使自然资源纠纷及时有效化解，使自然资源处于不稳定状态，不利于资源的高效流转，更无法保障自然资源领域公平正义的实现，违背了生态文明建设的要求。
同时，权力性规范和义务性规范的失衡也是我国的立法的现状。法律中大量规定了管理部门的权力，但却极少规定行政相对人的权利，导致权利义务的不均衡，影响了相对人遵守和适用自然资源法律的主动性，使其可能逃避法律转而寻求不合法的救济，削弱了法律权威。
自然资源法律以国家利益为出发点，大多运用公法调整自然资源法律关系，具有典型的行政色彩。但是，自然资源的有偿使用、有序流转、生态补偿等制度必须有相对人的参与，私法规范的薄弱会减弱上述制度的实际效果。
因管理的粗放和缺乏经验，导致现行自然资源立法条文中呈现诸多原则性条款，而不是可以具体适用的法律规则，这种原则性的规定缺乏可操作性，影响了具体执法或裁决的可行性，使主体权利义务处于不确定状态，耗费了社会资源，拉低了自然资源的流转效率。
声明：中国勘测联合网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述，文章内容仅供参考。
