新时期互联网地图服务监管路在何方?

2018-10-15 14:29:29    来源:测绘发展研究中心

摘要:由于国内地理信息产业整体逐步开放的趋势不可逆转,互联网地图作为“互联网+地理信息”的具体体现,其互联网地图在国内的整体服务流程亟需形成有效的监管体制。

  随着地理信息采集、传输和使用愈加便利,地理信息安全隐患问题也随之更加突出。由于国内地理信息产业整体逐步开放的趋势不可逆转,互联网地图作为“互联网+地理信息”的具体体现,其互联网地图在国内的整体服务流程亟需形成有效的监管体制。2017年7月1日正式实施的新《测绘法》,针对互联网地图服务发展的最新态势和监管过程中存在的问题,修改和新增了相关条款,为新时期互联网地图服务监管提供了法律依据。

新时期互联网地图服务监管路在何方?_互联网地图_勘测联合网

  一、互联网地图服务发展现状

  截至2017年6月,中国网民规模达到7.51亿,占全球网民总数的五分之一。互联网普及率为54.3%,超过全球平均水平4.6个百分点。近年来,地理信息产业被国务院确定为战略性新兴产业,并保持年均25%的快速增长率,基于地理信息的新型应用和服务也成为大众创业、万众创新的重要领域。作为互联网及地理信息技术高度融合的产物,互联网地图集成了各类政治、经济、文化信息,以及公民个人行为信息,形成了具有不可估量价值的“大数据”,其相关服务也被推至时代浪潮的前端。为了准确把握和顺应时代发展的新节奏,国内外大型互联网企业如谷歌、微软、苹果、百度、腾讯、阿里巴巴等均不甘人后,纷纷推出互联网地图服务。

  互联网地图服务包括地理位置定位、地理信息上传标注、地图数据库开发三项内容,通过无线互联网络调用的地图也属于互联网地图服务范畴。其中,通过网络登载的涉及行政区划、交通、旅游等有关专题地图,凭借其形象直观、负载丰富等特点,极大地增强了网络信息的可读性和生动性,已被各类网络用户广泛使用。而随着移动互联网技术和相关应用的深入推广,地图联系各类信息的纽带作用被最大程度地激发出来,作为移动互联时代的一种新潮流,上网按照地图寻找餐馆美食、查询最佳行驶路线以及根据实时定位进行网络签到等互联网动态地图服务已广泛深入人们的生活。

  二、新时期互联网地图服务的监管依据

  (一)党中央顺应时代大势,指明前进方向

  党的十八大以来,习近平总书记站在战略高度和长远角度多次强调“现在人类已经进入互联网时代这样一个历史阶段,这是一个世界潮流,而且互联网时代对人类的生活、生产、生产力的发展都具有进步推动作用”。而对网络和信息安全监管的重要性方面,他提到“网络和信息安全牵涉到国家安全和社会稳定,是我们面临的新的综合性挑战,没有网络安全就没有国家安全,没有信息化就没有现代化”、“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提,发展是安全的保障,安全和发展要同步推进。要树立正确的网络安全观,加快构建关键信息基础设施安全保障体系,全天候全方位感知网络安全态势,增强网络安全防御能力和威慑能力”。最近,中央领导同志对“问题地图”也做出了重要批示,这些都为互联网与传统地理信息服务相融合以及互联网地图服务的监管提出了新的更高要求。

  (二)新《测绘法》紧握行业动态,照亮前进道路

  新《测绘法》中对互联网地图服务监管做出了如下规定:“互联网地图服务提供者应当使用经依法审核批准的地图,建立地图数据安全管理制度,采取安全保障措施,加强对互联网地图新增内容的核校,提高服务质量”“地理信息生产、利用单位和互联网地图服务提供者收集、使用用户个人信息的,应当遵守法律、行政法规关于个人信息保护的规定”。此外,针对互联网地图服务和使用过程中凸显的国家版图意识教育问题,新《测绘法》在“总则”中强调了各级政府和有关部门,以及新闻媒体加强国家版图意识宣传教育的责任,同时强调教育行政部门、学校应当把版图意识教育纳入中小学的教育之中,加强爱国主义教育。

  三、互联网地图服务监管体制建设情况

  (一)法规体系建设

  2008年2月,国家测绘地理信息局会同外交部、公安部、信息产业部、工商总局、新闻出版总署、新闻办、保密局等部门联合下发了《关于加强互联网地图和地理信息服务网站监管的意见》,强调了互联网地图监管工作的重要性、艰巨性和长期性,并提出切实加强组织领导,积极协调配合,规范互联网地图服务行为,推进地理信息产业健康发展。2010年5月,原国家测绘局颁发了《互联网地图服务专业标准》,规定了互联网地图服务的范围,并依据该标准建立互联网地图服务市场准入制度,还首次将手机、掌上电脑等无线互联网络调用的地图等纳入互联网地图管理范围。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会提出的坚决维护国家主权、安全和发展利益等要求,国家测绘地理信息局又于2015年9月出台了《关于进一步加强互联网地图监管工作的意见》。

  2016年1月,国务院颁发《地图管理条例》,对规范地图编制、确立地图审核制度、规范地图出版活动、强化对互联网地图服务的监管、加强对地图工作的监督管理等提出了明确规定。特别是为应对信息化时代“互联网+”迅猛发展的需求,设置了“互联网地图服务”专章,对互联网中登载使用地图等行为的安全保密、地图审核和备案等提出明确要求。这也与《中华人民共和国测绘法》(2002修订版)、《互联网信息服务管理办法》等相关条款形成呼应。

  在此基础上,2016年9月,国家测绘地理信息局与中央网信办联合下发了《关于规范互联网服务单位使用地图的通知》,要求各有关互联网服务单位增强国家版图意识和安全保密意识,切实规范地图使用,严格按照《测绘法》、《地图管理条例》等法律法规进行地图审核和登载使用,并要求各级测绘地理信息主管部门和网信主管部门要加强沟通协作,对互联网服务网站中登载的地图开展日常监管,对存在严重违法违规行为的,联合依法进行严肃查处。

  (二)监管措施和行动

  国家测绘地理信息局联合中央网信办等多部门加强了对互联网地图服务网站的监督,积极开展联合检查和协同处理。成立国家级互联网地图监管主节点和31个省级分节点,实现了对各类网站中登载地图的日常监控、快速判定和及时处理。积极开展技术攻关,组织研发互联网地图监管系统,着力提升监管智能化和自动化水平,实现了对互联网网站中登载“问题地图”的持续监控。完善了“问题地图”举报机制,公布了举报电话和邮箱,积极发动广大社会公众提供“问题地图”线索。

  通过这一系列法规体系建设和具体监管举措的实施,我国对互联网地图服务的监管已初具成效,监管体制也逐步建立。

  四、互联网地图服务监管中存在的困难

  (一)自媒体问题地图给传统监管方式带来挑战

  地图是国家版图的主要表现形式,直观反映国家的主权范围,体现国家的政治主张和外交立场,具有严肃的政治性、严密的科学性和严格的法定性。因此,正规互联网地图服务提供者所生产的地图产品在正式出版和登载之前会接受相关主管部门严格的审核。然而一些单位和个人国家版图意识不足,时常发布和使用未经审核的错误国家版图,罔顾将我国台湾地区按独立国家表示、错绘我国国界线和漏绘南海诸岛、钓鱼岛等重大错误,擅自将“问题地图”上传和发布到博客、微博、微信、网络论坛等新兴的自媒体平台上。这些“问题地图”借由互联网受众面广、交互性强、传播速度快、影响范围大等特点,在短时间内造成恶劣的社会影响,给少数国家和组织屡屡借题发挥,干涉我国内政和侵害我国国家主权提供了借口,也给相关主管部门追踪地图来源和开展事后应急处理带来很大困难。

  (二)技术快速发展给监管标准带来挑战

  出于充分保障国家安全的角度,目前,只有极少数具有相关资质的行业内企业能够进行高精度地理信息的获取、储存和处理;而根据公开地图内容表示的相关规定,桥梁的限高限重和坡度、重要隧道的高度和宽度、公路的路面铺设材料等属性信息在我国都是受限的;依据原国家测绘局于2007年发布的《关于导航电子地图管理有关规定的通知》,我国所有公开出版、展示和使用的导航电子地图都要进行空间位置的保密技术处理,这一非线性保密处理技术对地图相对精度的影响也较大。以上监管标准对部分地物属性数据和绝对、相对位置精度的获取限制,与自动驾驶等新兴技术实际应用需要达到的相关标准仍有一定的差距。

  五、进一步加强互联网地图服务监管的建议

  互联网地图服务已关联政府决策、社会发展和公众生活的各个领域,事关国家主权、安全和民众利益。如果针对互联网地图服务出现监管漏洞,将导致十分严重的后果。因此,为贯彻新《测绘法》的具体要求,针对目前互联网地图服务中存在的主要困难和不足,并保障其在未来一段时期内高速健康发展,建议从以下几个方面开展行动:

  (一)完善法律法规体系,推动部门规章出台

  在新《测绘法》、《地图管理条例》均对互联网地图管理做出重要规定的背景下,推动部门规章制定工作,将制定专门用于规范互联网地图管理的部门规章列入立法计划,形成法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件完备的法律法规体系。

  (二)开启全程化联合监管模式,优化业务监管方式

  联合网信、新闻出版、保密、通信管理等部门,开展对互联网地图的联合专项治理,对违法违规单位和人员严肃查处,给予曝光。建立部门间情况通报制度,实现信息共享、应急处置、舆论引导的协同合作。根据互联网地图对时效性要求较高的特点,在法律规定的范围内,实现快速审核,提高审核效率。

  (三)提升互联网地图服务质量,促进测绘地理信息成果的开放共享

  加快国家地理信息公共服务平台-“天地图”建设,在提升“天地图”公众版服务能力的同时,适时推出“天地图”商业版。根据互联网地图服务新的市场需求,加大标准的、权威的地图供给,并进一步完善和丰富所提供的标准地图的种类、内容和表现形式,积极引导公众使用正确的地图。

  (四)掌握互联网地图服务发展动态,制定合理化监管标准

  会同有关部门,针对互联网和地理信息技术发展较快的特点,定期对互联网地图服务单位及用户群体进行深入调研,了解掌握互联网地图新的服务需求以及相关技术的发展情况,并将各自行业的开放领域、技术标准与调研结果相结合,制定和及时更新互联网地图服务详细的市场准入负面清单、涉密数据标准。

  (五)加强国家版图意识宣传和网络信息安全教育,鼓励公众参与监督

  联合各有关部门采取多种形式,广泛深入地开展国家版图意识的宣传工作,提高加深公民对地图管理相关法律制度的了解和中国国家版图知识的了解。定期面向不同的用户群体,开展针对互联网地图服务的相关地图管理、保密等法律法规的教育活动。建立举报奖励制度,鼓励公众积极举报互联网地图违法现象。

  (六)定期组织座谈与培训,强化从业者的责任意识

  定期组织互联网地图服务从业人员参加座谈会和培训班,引导其依照相关法规进行地图送审和登载使用,强调互联网地图登载单位的主体责任,提高其对“问题地图”和涉密地理信息的辨别能力,强化其信息安全意识和社会责任感。


  文/ 王维 许天泽,国家测绘地信局测绘发展研究中心


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