作者： 测绘地信发展研究中心 薛超
新修订的《中华人民共和国测绘法》于2017年7月1日起正式施行，这是我国测绘地理信息法制建设的重大事件，也是全球测绘地理信息管理法制化进程中的重要一步。在世界范围内，各测绘地理信息强国非常重视本国的测绘地理信息法制化进程，美国、俄罗斯、印度三国就在近两年内接连颁布了本国测绘地理信息领域的重要“基本法”法律法规。各国在测绘地理信息法制化进程上的趋同，体现了对地理信息领域保密、安全、共享等问题的高度重视。本文对各国的法律的主要情况、立法背景、指导思想进行了简要介绍。同时，文章在地理信息安全与保密、规范调节对象、市场引导等方面与新《测绘法》进行了对比分析。在此基础上，对我国测绘地理信息事业发展和对国外法律镜鉴提出了相关思考。
一 立法情况介绍
(一)美国《2017年地理信息数据法案》
2017年，在第115届国会会议上，美国参众两院通过了旨在促进联邦层面地理信息数据协调和使用的《地理信息数据法案(后简称“法案”)》。根据介绍，当前联邦政府收集地理信息数据的过程浪费了大量纳税人资金，并没有为用户提供最准确信息。美国《法案》的提出将引导美国创建更加强大和现代化的地理信息系统，避免冗余支出。《法案》旨在进一步提高政府信息的透明度和可用性，整合编制了前期各类行政命令和指导性文件，对联邦地理数据委员会(FGDC)、国家地理信息咨询委员会、空间基础设施、地理信息标准、地理信息平台的定义和职责等进行了确定，对各类地理信息活动的监督进行了规范，对建立国家空间数据基础设施(NSDI)的相关行为进行了明确。该法案还确定了地理信息数据、元数据等的定义。《法案》包括11节，包括联邦地理数据委员会、国家地理信息咨询委员会、国家地理信息数据资产数据主题、地理信息数据标准、地理信息平台、相关机构职责等11个部分。
由于美国是联邦制国家，《法案》是在联邦层面统筹地理信息共享、流通和规范标准的法案，不能够统管全国地理信息收集和获取工作，。法案中明确指出，该联邦法案和各州法律的关系是“本法案所有内容不优先于各州关于执行提供测绘、制图或地理空间性质服务的法律，此类测绘地理信息服务需要依靠各种法律获得执照、注册或认证的人员提供或批准”。在联邦—-州的工作任务分工上，《法案》“私营部门数据使用”章节中强调，“联邦地理数据委员会和各机构应该在切实可行的前提下最大限度依靠美国私人企业，已以获得测绘和提供地理信息数据的商业服务。若某一商业产品或服务已能通过更为经济的商业来源获取，则联邦政府不应开始或继续任何提供、复制该产品或服务的测绘活动，或者与之竞争”。
(二)俄罗斯《关于大地测量、制图、地理信息数据以及对俄罗斯联邦某些立法行为修正案的有关规定》
俄罗斯联邦法令--《关于大地测量、制图、地理信息数据以及对俄罗斯联邦某些立法行为修正案的联邦法律有关规定》(后简称“俄《测绘地理信息法》”)》是由俄罗斯杜马通过并有并由、俄罗斯联邦委员会批准、俄罗斯联邦总统普京签署的联邦法律，此法律由俄罗斯联邦总统普京签署，于2017年1月1日开始施行。法律包括6章。俄《测绘地理信息法》是规范俄罗斯联邦大地测量、制图活动以及地理信息收集、储存、处理、呈现和分发的联邦法律，主要对俄罗斯联邦境内以及领海、内海、专属经济区范围内的坐标系统、国家高程系统和重力系统、军事测绘和制图工作、国家空间数据储备、地理信息数据门户、地理信息安全等方面的行为进行了规范，并对机构职责进行了划定。俄罗斯的测绘地理信息主管机构是俄罗斯联邦登记、地籍和制图局(Rosreestr)，根据俄《测绘地理信息法》规定，俄罗斯测绘地理信息主管机构负责开展大地测量和测绘活动、开展空间数据基础设施建设、管理国家测绘基准体系、审批大地测量和制图活动、提供公共服务和管理国家地理信息资产。
(三)印度《地理信息管理法草案令(2016年草案)》
印度《地理信息管理法令(草案)》于2016年在由印度共和国第六十七次议会颁布，目前正处于征求意见阶段，。这部法律是适应于印度全境和领土以外印度公民的最高级别的地理信息法律，可以说是印度地理信息管理的“基本法”。印度《地理信息管理法令》从保护地理信息安全的角度出发，规范了影响印度国家安全、主权完整性的空间地理信息数据的获取、传播、出版和发布。法律主要对印度地理信息的获取、传播、出版、发布以及地理信息安全审查和许可制度、问题地图、相关处罚进行了明确。;并明确了最高委员会、安全审查机构的职责。印度对于地理信息采取较为严厉的管制措施，法案规定在印度获取地理信息必须得到印度安全审查机关的许可或者特许，以获得获取地理信息的许可证;任何想要获取、传播、出版和发行印度地理信息的个人，都应该向安全审查机关提交申请和所需费用，以便此类地理信息以任何电子或实物的形式获取、传播。在印度，印度最高委员会负责对印度地理信息进行收费和征税等进行规定工作，而安全审查机关负责对印度空间地理信息实施安全技术审查，并拥有发放、暂停、吊销许可证的权力。
二 美俄印中测绘地理信息法律对比研究
(一)立法背景和指导思想
1、美国：应用驱动、促进共享
由于美国是联邦制国家，各州有相对完备的土地测绘(Land Surveying)管制管理法律和相关规范，开展测绘工作的主体也是是各州测绘地理信息机构，因此联邦法律不能直接管辖各州测绘活动。联邦层面，也有林业、大气海洋、军队等机构负责各项专题地理信息数据获取、采集工作。因此在前期工作中，联邦政府为收集地理信息数据花费了大量纳税人资金。
在实际应用过程中，美国充分认识到地理信息共享和统一标准对于更好发挥地理信息价值的必要性。因此在《地理信息数据法案》立法过程中，美国始终将促进地理信息应用、发挥地理信息价值、发挥市场作用作为驱动，通过立法的形式建立了一套完备的地理信息共享交换体系，从而确定了联邦机构在地理信息共享流通体系中的权威性。美国体系明确了联邦地理数据机构间委员会(机构间委员会联邦地理数据委员会)和国家地理信息咨询委员会行政机构(行政机构国家地理信息咨询委员会)的机构设置和相关职能，通过设定统一的地理信息标准和开设构建国家级地理信息平台确保了地理信息共享、利用机制的顺畅。同时，美国在法案中承认市场作用，利用政府手段管理市场行为，充分调动了市场中地理信息数据的价值和企业的积极性。可以看出美国联邦法案中并没有过多强调单一部门的利益或对业务的条块分割，这既突出了联邦在地理信息流通、共享中的法定权力，也明确了联邦与各州之间的法律界限，做到“管理”和“控权”有机平衡，从“大地理信息”的角度规范了地理信息共享的相关机制和行为规范。
2、俄罗斯：安全先行、严中有宽
俄罗斯联邦施行联邦民主制，法律体系属于大陆法系，按照规定《测绘地理信息法》可以统管俄罗斯联邦境内和领海的大地测量工作和地理信息数据相关工作。俄罗斯测绘地理信息法律经历了苏联解体后的萌芽阶段和以限制为主的阶段。特别是在1995年叶利钦总统批准、俄罗斯联邦政府颁布《俄罗斯联邦测绘法》和同期颁布《俄罗斯关于批准确立将测量点坐标数据和俄罗斯联邦领土地理信息转交至他国或国际组织的程序细则》之后，俄罗斯通过严格设定涉密地理信息审批标准、规范信息使用流程、限制相关信息使用、使用后销毁保密数据的方式对机密和受限信息的提供、使用和监督进行了详细规定。普京上任上台之后，多次强调地理信息数据的安全问题不可须臾。这一时期，俄罗斯在立法上施行受“限制和开放”并存的主导思想影响，在继续改进安全保密技术、加强地理信息监管的同时将地理信息资源共享放在十分重要的位置，并利用国际合作、打造统一电子地图库以及一些市场化手段提高了地理信息的利用率。在此背景下，《俄测绘地理信息法》以管理和开放并存为导向，在确保地理信息安全的前提下，明确了测绘基准、基础测绘、大地测量、制图、地理信息储备等方面的工作规范，明确了国家权力机构、地方政府机构在大地测量、制图和地理信息管理中的职责，确定了联邦、部门、国防和地方地理信息储备的内容和管理主体，确定了联邦和区域空间信息门户的使用管理规范和安全保密范围。在市场引导方面，俄罗斯并没有提及企业、个体地理信息数据的应用，也没有将地理信息市场的作用体现在法律中。
3、印度：限制为主、违法必究
自上世纪70年代用户可以从印度测绘局专门柜台购买地图以来，印度就开始了从数字化测绘体系向现代测绘体系转变。如今，印度用户可以通过国家地理信息平台下载栅格地图，但每次必须通过生物识别认证，且下载数量受到严格管控。长期以来，印度在测绘地理信息领域安全保密政策非常保守，对于非法测绘、外国人测绘、地理信息数据获取和传播等环节的管控监管非常严格。在印度境内存在大量数据(包括OSM开放街景数据)被定为保密数据，用户如需获取数据就必须向政府部门提出申请并交纳许可费用才能获取数据。在此背景下，印度《地理信息管理法令》从维护印度国家安全、保证主权完整性的角度出发，从法律高度明确了印度地理信息领域的安全审查机关、执法机构、最高委员会和上诉机构，特别是对非法获取、传播、发布地理信息和错误表述地图设置了非常严苛的处罚标准。
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