海岸带是我国人口和经济最为集聚的区域，沿海各省(自治区、直辖市，不含港、澳、台)以13.49%的国土面积承载了43.41%的人口、贡献了57.38%的国内生产总值。由于人口规模增加和土地开发扩张，海岸带成为我国土地利用变化最为剧烈的区域，生态空间严重萎缩。海岸侵蚀、港湾河口淤积、海平面上升、沿岸土地盐渍化、海咸水入侵地下淡水层、地面沉降等缓发性灾害目前已呈恶性发展趋势。
建立完善陆海统筹的空间规划体系，是实现“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”战略的重要任务，而规划范围的科学确定，是规划成败的关键。海岸带自海岸线向海、向陆延伸一定的距离，是海洋和陆地交互作用、影响的生态交错带，也是海洋灾害和陆源污染的缓冲隔离屏障。海岸带的生态功能正是陆海统筹要求实现的生态目标。但是，“海岸带”一词长期以来只用于表达地理区位，在国家层面尚未统一定界。建议以海陆交错带生态过程为基本依据，科学划定国家海岸带空间基准边界，以此作为陆海统筹空间规划的基础范围。
海岸带空间基准边界尚未统一
海岸带国土空间管理存在的一个主要问题是缺乏统一的海岸带空间基准边界。联合国《千年生态系统评估报告》将“海岸带”定义为“海洋与陆地的界面，向海洋延伸至大陆架的中间，在大陆方向包括所有受海洋因素影响的区域;具体边界为位于平均海深50米与潮流线以上50米之间的区域，或者自海岸向大陆延伸100千米范围内的低地”。《我国近海海洋综合调查与评价专项海岸带调查技术规程》规定的调查范围是：“我国大陆和海南岛海岸带，具体以潮间带为中心，自海岸线向陆延伸1千米;向海延伸至海图0米等深线”。《全国海岸带和海涂资源综合调查》规定的海岸带陆向调查范围为自岸线向陆延伸10千米处，海向边界为自岸线向海延伸至水深15米处。我国还有大量的关于海岸带问题的论述是以沿海省级行政区统计数据或自定义宽度为基础的。由于缺乏统一的边界标准，导致我国各类基础调查数据不可比，不能一致地反映海岸带生态环境变化的程度，难以引导对海岸带的聚焦研究和强化管理。
海岸带开发管控还需政策发力
国际上广泛应用海岸建设退缩线对海岸线实施严格的开发管控。海岸建设退缩线又称海岸建筑控制线，是根据海岸特征规定的禁止开发或禁止一定类型开发活动的区域界线。美国沿海和五大湖区各州有三分之二采用建设退缩线来管理岸线的开发活动。联合国环境规划署曾推荐使用100米作为地中海沿岸22个国家统一的退缩距离。意大利的退缩范围为自海岸向陆300米。法国则对不同开发活动规定了不同的退缩距离。澳大利亚、新西兰、南非等均有实施海岸建设退缩线的政策。
我国缺乏专门的针对海岸线陆侧土地开发的限制政策。海洋生态红线重点针对岸线与海域，只在重要砂质岸线和沙源保护海域的红线有自高潮线向陆一侧500米或第一个永久构筑物或防护林的限制。海岸带是我国生态保护和经济发展矛盾最为突出的地区，全国大陆岸线建有海堤的比例高达61%，大量的建筑和财产布局于海堤附近的海洋灾害高威胁区，大型工程建设导致自然保护区边界和区划调整频繁。海岸带湿地损失严重，原国家林业局两次全国湿地调查结果对比，滨海湿地减少率(21.91%)为全国湿地减少率(8.82%)的2.5倍;另一项中科院牵头开展的中国滨海湿地保护项目结果表明，我国滨海湿地的保护率仅为24%，明显低于全国43.5%的湿地保护率。
支撑陆海统筹空间规划的相关建议
编制陆海统筹空间规划是落实《生态文明体制改革总体方案》和党的十九大精神的重要举措，而科学确定规划范围和严格保护边界是空间规划的基础和关键。
一要科学划定中国海岸带基准边界，作为陆海统筹空间规划的规划范围。海陆交错带双向影响作用过程及其空间范围是海岸带科学划界的基础和依据。在陆向，可综合考虑风暴潮淹没、海岸侵蚀、海平面上升、海水入侵、河口咸潮上溯等过程影响范围，以及土壤和地表地下水盐度、盐生植物等表征指标;在海向，可综合考虑近岸海域稀释盐度、陆源污染扩散范围、河口淡水舌以及其他陆源人类活动影响等指标，最后整合确定海岸带基准边界。以此作为陆海统筹空间规划的范围，使得未来多部门的国情调查和制度政策在一定时期内有相对稳定的、一致的空间范围基础，以利推进海陆一体化保护和监管。
二要划定海岸建设退缩线，实施严格开发管制。根据岸线特征及生态保护和防灾减灾需求，参考国际经验，划定一定宽度的海岸建设退缩线，将海岸带范围内的生态保护红线、海岸建设退缩线及自然岸线统筹衔接，形成陆海统筹的严格管控区域，限制新建项目并对已建项目逐步实施腾退，构筑海岸带生态安全屏障。
三要推动《海岸带保护法》的立法进程。通过立法，确立海岸带基准范围和海岸建设退缩线的法定地位，切实从制度上管控海岸带开发。
(作者单位系中国环境科学研究院)
■ 文/何 萍
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