大数据时代是一个将海量数据视为核心资产的时代。大数据作为一种新兴的治理资源，党中央、国务院高度重视其创新发展，此次机构改革将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，足以看出党中央对于强化大数据创新发展工作的集中统一领导的决心。习近平总书记在十九大报告中指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理”，强调了加强自然资源管理的重要性与必要性。自然资源部的成立，意味着自然资源管理已经成为当下我国治国理政的重要任务之一。大数据与自然资源管理这两大国家重要事务间将碰撞出怎样的火花?在自然资源管理的体制下，如何充分利用大数据这一新兴治理资源，超前谋划自然资源大数据中心建设。本文将针对上述问题进行一些探讨。
一 可行性分析
大数据是积极的国家治理资源。当今世界，数据的战略化、资产化和社会化特征愈发显著，随着数据作为国家战略资产意识的增强，世界主要国家都在抢夺大数据的话语权和主动权。党中央、国务院高度重视大数据发展问题，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次提出推行国家大数据战略，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出我国大数据发展的顶层设计。习近平总书记在不同场合多次发表有关大数据的论述，提出“要运用大数据提升国家治理现代化水平”“建设全国一体化的国家大数据中心”等要求。大数据作为积极的国家治理资源主要体现在以下几个方面：第一，大数据的总体思维接近于对全体数据的认知，能够把握大数据时代之前无法预见的规律与相关关系，基于此作出的决策将更为科学;第二，大数据发展将推动数据的开放和流动，实现对公众需求的精准感知，从而推动国家公共服务由封闭低效转向协同高效、由普适化转向个性化;第三，大数据有助于政府实现精细化监管，同时通过社交媒体等方式，形成多方参与的公众监管体系;第四，通过大数据分析有助于提升对自然灾害、突发事件等的预测预警能力。
大数据是自然资源管理的现实需求。我国过去自然资源管理长期存在政出多门、九龙治水现象，其本质在于数出多门以及部门间数据运行管理机制不畅导致“信息孤岛”的存在。自然资源部成立后，从组织体制角度上看，与自然资源相关的土地、矿产、地质调查、测绘、海洋、林业、草原、水资源等数据将进行整合，长期以来制约自然资源各专题数据在部门间流动、共享的体制障碍已经得到解决。自然资源数据当中，以结构化数据为主的政府数据资源(包括业务数据和调查数据两类)、以半结构化数据为主的物联网数据和以非结构化数据为主的互联网数据资源，弥散分布在政府、市场与社会公众中。大数据的优势在于能够显著提升政府部门、企业与公众数据资源相互间的开放度、关联度、共享度。通过整合多源、海量的自然资源数据及其相互关联的数据，推动自然资源管理从经验决策向数据决策转变，从权力治理向数据治理转变，从公共事务服务向公共数据服务转变。未来自然资源管理各项职能系统、科学地运行，以及各类自然资源数据科学高效地融合，用好大数据是必修课程。
建设自然资源大数据中心的时机业已成熟。长期以来，原国土、测绘、海洋等部门积累了丰富的自然资源数据资源，由于数据来源、数据处理能力的限制，这些数据资源的利用频率和效率低下。即使多数数据以空间数据库和关系数据库的形式进行管理，但由于缺乏统一的数据标准，仍然是“碎片化”数据，造成纵然数据量呈爆发性增长却总是感觉数据不足，想用、能用的数据无处可寻的局面，难以满足自然资源统一管理的需求。随着大数据等新技术的发展，信息和加工信息能力方面的限制被最大程度地“最小化”，卫星遥感、物联网的广泛应用和智能终端的普及为数据获取提供了大量实时且精准的数据，云计算为海量数据存储提供了“场地”和平台，开源软件、商业智能等技术的成熟保证了对海量数据的处理能力。同时，原国土、林业、测绘等部门为积极响应国家大数据战略多次发文推进本部门大数据发展，并围绕国家有关大数据的顶层设计，从工程实施、行业应用、产业发展等方面开展了具体行动，为自然资源大数据中心建设积累大量实践经验。建设大数据中心在技术保障和实践执行层面时机业已成熟，是当下现实所趋。
二 自然资源大数据中心建设的技术路线
(一)技术路线图
自然资源大数据中心建设的技术路线图(如图1所示)：获取多源、多类型、碎片化的自然资源数据，在对结构化、半结构化和非结构化数据进行集成与抽取后，将各类数据进行整合和关联，通过数据清洗、去噪、脱敏等技术以及数据质量管理，得到海量关联数据并存储，针对自然资源管理及公众服务的多种应用形式，利用统计分析模型、数据挖掘、机器学习等多种数据分析方法，将自然资源大数据应用以可视化、交互等方式展现给不同用户。
图1 自然资源大数据技术路线图
(二)主要内容
一是建立自然资源大数据物联网。充分依托现有水文、土壤、林业、海洋等各类资源环境监测网络以及测绘基准网络，统筹航空航天遥感资源获取，建立与自然资源相关的互联网信息采集系统以及其他相关系统，通过物联网技术手段将各类网络、卫星、系统互联，最终形成交叉、立体、融合的自然资源大数据物联网。
二是构建自然资源大数据存储、处理平台。采用云计算的技术架构和开放的应用体系，以“物理分散、逻辑互联、全国一体”方式建立满足自然资源海量数据需求的自然资源云平台，分别构建满足多源数据管理需求的结构化和非结构化数据存储系统。针对数据模式的不同，构建批量数据处理系统、流数据处理系统、并行数据库系统等，最终实现各类型的自然资源数据的统一接入、高效处理。
三是建设自然资源大数据分析平台。针对不同自然资源的应用场景，优化和开发各类自然资源大数据分析算法，包括基于对象的数据连接、相似性连接等自然资源数据融合技术，网络挖掘、特异群组挖掘、图挖掘等新型数据挖掘技术，基于图理论的网络分析模型，用于提取自然资源类型、数量、质量等特征的各类深度学习算法等，建设适用于自然资源大数据分析平台。
三 保障措施
第一是统一数据标准。融合、共享是大数据中心建设的关键。过去由于诸多原因，各部门之间、地方之间、行业之间均建设了多个数据系统，但由于标准不一、体系各异，导致这些数据很难融合。自然资源部成立后，统一数据标准的体制障碍已经扫除，应分阶段尽快构建统一的标准体系：首先完成各类自然资源调查的标准衔接，按照统一规范和概念语义完成数据转换入库，然后根据需要逐步构建适用于自然资源统一管理的标准体系。
第二是充分发挥市场机制。市场参与是自然资源大数据中心建设的必然选择，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用企业等市场主体在自然资源大数据基础设施建设、大数据处理、分析和挖掘等方面的优势，通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式加强政企合作。加大自然资源数据的开放力度，充分吸纳企业数据和社会公众数据，特别是网络运营商和高德、滴滴、摩拜、顺丰等企业位置服务数据，促进数据资源在政府、市场与社会之间的自由流动，实现数据资源的合理配置,释放大数据红利。
第三是研究数据政策问题。重新审视当前自然资源数据政策的适用性，开展符合大数据时代要求的一系列数据政策问题研究。一是研究数据资产管理相关问题，研究建立自然资源数据确权制度以及数据流通、交易和监管机制，保障自然资源数据资产所有者的合法权益;二是研究安全保密问题，实施自然资源数据分类分级管理，健全自然资源大数据安全技术标准和认证机制;三是研究隐私保护政策，平衡大数据发展与隐私保护间的关系，推进行业自律;四是研究数据公开政策，积极推动不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的“数据清单”开放。
第四是尽快启动大数据部门立法工作。目前国家层面尚未开展大数据立法工作，但部分省份开展了大数据立法探索，例如贵州颁布了我国首部大数据地方性法规《贵州省大数据发展应用促进条例》，随后出台了《贵州省政务数据资源管理暂行办法》等相关法规文件。自然资源管理部门拥有庞大的涉及自然资源的数据资产，这些数据资产的流动、交易、安全等问题都亟需法律保障。应主动作为、提前谋划，先期开展立法调研，结合大数据中心建设实际制定自然资源大数据专门管理办法及相关配套制度，对自然资源数据资产权益、隐私、保密、信息披露、交易等相关内容进行细化和明确。
作者： 贾宗仁
来源：测绘发展研究中心
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