——以宁夏国土空间规划试点为例
导 读
空间规划是完善空间治理体系的基础。中央授权宁夏回族自治区开展空间规划试点以来，宁夏积极整合各空间性规划核心内容，不断深化体制机制改革，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全区统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，积累了一批可复制可推广的经验做法。但在取得诸多成绩的同时，宁夏空间规划实施也存在用地面积核减难度大、用地社会属性搁置、试点不协调、保障措施不完善等突出问题。推进省级空间规划实施的建议：加强衔接各类土地面积的基础数据，积极稳妥确认各类用地社会属性、统筹安排相关的试点工作，加快构建科学合理的空间规划体系，完善规划实施机制，积极推动行政管理体制改革。
本文引用信息
黄征学，滕飞，王丽, 深入推进省级国土空间规划试点的建议[J].中国国土资源济,2019(1):20-24.
国家“十三五”规划纲要和十九届三中全会国家机构改革方案都对国土空间规划做了明确部署。2016年省级空间规划试点也已拉开帷幕，部分省区取得了可复制可推广的经验。及时总结这些经验，妥善解决试点中遇到的问题，对未来开展空间规划具有重要意义。宁夏是2016年国家确定的9个省级空间规划试点地区中首个上报中央深改组会议审议的省区，多项工作走在试点省份的前列，但宁夏在空间规划编制实施中也遇到一些问题和困难。本文试图在总结宁夏空间规划编制试点经验的基础上，针对存在的问题和困难，提出推进省级空间规划实施的建议，以期为全国省级空间规划提供可参考借鉴的经验。
1 宁夏空间规划编制的经验做法
宁夏被确定为省级空间规划(“多规合一”)改革试点以来，本着“一本规划管全局、一张蓝图管到底”的目标积极探索，全面开展“多规合一”工作，形成了可复制、能推广的经验。
1.1 上下衔接、同步协调
为保障自治区级与市县级规划协调统一，宁夏采取“四下四上”的衔接方式(图1)。“一下一上”，统一数据和标准。自治区制定相关标准和规程，统一数据，将自然资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”、三类(城镇、农业、生态)空间、人口规模、发展定位、指标体系等初步方案下发给市县;市县完成基础资料和数据搜集，针对自治区下发的初步方案进行校核并反馈意见。“二下二上”，明确评价和管控方案。自治区下发“双评价”、三类空间的校核成果、生态保护红线初划技术方案、永久基本农田保护红线划定原则、市县空间规划文本框架等;市县根据下发内容完成基础评价，并针对方案进行校核、提出反馈意见。“三下三上”，消除差异确保地块唯一自然属性。自治区下发生态保护红线和永久基本农田保护红线的校核方案、城镇建设用地总规模、城镇开发边界划定原则、开发强度、重大基础设施廊道、用地差异图斑及处理原则等;市县完成本级空间规划文本，并针对具体地块属性开展校核反馈。“四下四上”，形成较为成熟的规划文本。自治区完成规模指标的协同对接，确定城镇开发边界、用地唯一自然属性，完成空间规划文本、图件、数据库;市县反馈与自治区下达的规模指标等差异情况，完成本级规划文本、图件、数据库。
图1 宁夏回族自治区空间规划“四下四上”工作方式
1.2 先布棋盘、后落棋子
宁夏空间规划强调从宏观到微观、从整体到局部、从底图框架到各类要素的规划技术路径。“先布棋盘、后落棋子”，改变了过去各类空间性规划各说各话，甚至相互矛盾的情况。“先布棋盘”指在规划之前，对资源环境承载力和国土空间适宜性进行评价，结合主体功能的定位，合理确定城镇、农业、生态空间比例和开发强度，划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线“三条控制线”，并将其作为空间规划的“底线”。“后落棋子”指在基本框架和“底线”确定后，把城乡规划、城镇体系规划、土地利用规划、生态功能区划等各类空间性规划的核心内容，像棋子一样按一定规则和顺序，有机整合进“棋盘”。这种技术路径不仅将空间性规划的核心要素统一到一个规划之中，而且增强了各类空间性规划的协调性和融合性。
1.3 政策引领、信息支撑
宁夏回族自治区出台了多项政策、法规、标准，保障了空间规划的有效开展。自治区人大常委会审议通过了《宁夏回族自治区空间规划条例》，并于2017年7月1日正式施行。自治区政府办公厅下发了《关于建立生态补偿机制推进自治区空间规划实施的指导意见》。试点工作领导小组办公室研究制定了与空间规划挂钩的招商引资统筹、差异化考核、惩处问责等政策规定，保障规划落地。除此之外，初步构建了“1+6”信息平台框架，即1个数据中心、6个应用系统。其中，数据中心基于2000国家大地坐标系统一格式，搜集全自治区已编和在编的各类规划554项，包含973个矢量图层。应用系统包括数据管理系统、规划编制项目管理系统、自治区规划管理系统、规划编制系统、合规审查系统、综合服务系统;通过与发展改革委投资项目在线审批监管平台、原国土基础地理信息共享库、政务服务平台、市县信息平台等互联互通，实现全区规划编制管理信息的共享共用。
1.4 统一思想、广泛参与
宁夏回族自治区党委、政府始终将统一思想、广泛参与作为空间规划改革试点工作推进的基础。自治区党委常委先后5次集中学习中央关于空间规划改革的指示精神，党委中心组组织了两次以空间规划为主要内容的专题学习。自治区政府先后组织开展了32次大规模培训，累计培训3500余人次。除此之外，领导小组办公室各工作组开展调研93次，针对空间规划文本等试点成果先后22次征求63个部门、22个市县意见，召开了4次专家评审会、座谈会听取意见。另外，宁夏回族自治区成立了由相关专家、人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士、群众代表组成的规划评议委员会，在空间规划编制和成果应用阶段广泛开展民主评议。通过上述方式，保障了规划的集思广益，打下了坚实的群众基础。
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