来源：《地理空间信息》2019年第2期
作者：刘光辉，夏小江，彭 昀，田东亮
摘 要：注册测绘师制度是为了更好地维护国家安全、保证测绘质量、提升测绘专业队伍素质而设立的一项重要制度。通过对注册测绘师执业推进过程中遇到的现实问题进行调查研究，提出以政策支持、加强监管和人员流动、推进试点、建立测绘师事务所和改良考试等相关对策建议，为推动注册测绘师执业的实施提供相关建议。
关键词：注册测绘师;执业现状;测绘资质;实施对策
自2007 年我国设立注册测绘师制度以来，经过首批考核和近6 a 的考试，大约13 000 人取得注册测绘师资格证书。国家局相继出台相关办法，但其核心内容测绘师执业一直没有实施。本文围绕注册测绘师实施执业过程中各环节所要面临的机遇与挑战，阐述当前测绘师实施执业所遇到的问题，并提出了相关对策。
1 我国实施测绘师执业所面临现状
1.1 行业内乱象环生
随着测绘地理信息市场蓬勃发展，一些单位和个人盲目追求经济利益和短期效益，导致在市场竞争过程中不顾信誉、不注重产品质量的现象屡见不鲜。企业全国开分公司，共用一个测绘资质，各个分公司单独核算并对自己质量负责。部分企业看到近年测绘市场经济效益较好, 通过挂靠职称等手段申请资质从中谋利，企业这种允许挂靠或者挂靠其他资质、职称的做法，只注重眼前利益，不会注重产品质量，一旦测绘市场不景气或者出现重大产品质量问题，很可能注销资质或公司，重新选择发展方向。除了大型的企事业单位拥有经济附加值较高项目外，其他传统的中小型测绘企业利润微薄，只能保证最低的盈利预期。低成本中标屡见不鲜，部分项目招标价低于两成，企业之间处于低价低质恶性竞争中。测绘市场存在着资质挂靠、无底线压价、无证测绘、层层转包等乱象。市场整体处于无序状态，阻碍企业对人才的需求，影响测绘师的引进动力。
我国测绘产品质量管理不注重标准化，设计方案、质量文件、技术总结缺失，技术设计书流于形式。产品缺乏技术含量，同质化严重，测绘企业无质量意识，以牺牲质量换取压缩成本现象普遍，只愿意使用廉价劳动力，不注重人才引进和培养。局部内，测绘产业甚至已经沦为劳动密集型产业，行业内技术水平难以提高，导致测绘师执业缺少稳定有序的行业环境，使制度成了摆设。
1.2 与传统生产管理方式的冲突
执业会影响到测绘地理信息生产和管理环节的方方面面，势必造成测绘生产管理方式的改变和测绘权益重新分配。传统的以项目生产为主线的生产方式，过分注重经济效益，对人才培养、产品质量认识不足，仅注重结果不讲究过程。注册测绘师执业管理办法明确规定涉及到技术、质量文件等须由测绘师签字，由项目所承担测绘师担负质量职责等，利用测绘师本人利益和权责来规范测绘市场经营。对单位而言，要把质量管理职责分离出去，边生产边控制。传统生产管理方式颠覆个人执业的道德规范，企事业单位管理人员与测绘师在管理权限上的矛盾等都是执业不得不面临的问题。
按照“放、管、服”改革要求，降低测绘行业准入门坎是大的发展方向。强制挂靠测绘资质系统，卡住企业测绘资质，增加企业负担，给证书挂靠者带来利益，对行业没有实质性用处。测绘师制度核心是职业准入，真正目的是执业，主要目的是为了提高测绘产品的质量。挂靠资质系统是测绘师执业实行的必要前置步骤，能强制要求测绘单位满足测绘师人数要求，在测绘师实施执业政策成熟前不宜脱钩，迫使企业重视测绘师执业。传统测量项目经济附加值过低，缺乏基本竞争条件的企业进入市场后，无限压缩成本，其产品质量必然下降。企业以牺牲质量换取效益，其产品必然经不起执业考验。执业停留在政策研讨阶段，尚未实施，企业看不到利好，贸然执业必然引起企业不配合和消极抵抗。
1.3 制度体系初步形成
自从2007 年设立注册测绘师制度以来，我国已经制定相关各项规定制度，注册测绘师执业资格制度体系初步形成 (如图1)。国家局和省级局明确管理部门和职责，注册测绘师注册管理系统开始运行，注册测绘师继续教育平台上线，从法律角度和制度体系方面为测绘师制度实施提供切实的保障，但注册测绘师执业行为缺乏监管。测绘师执业监管制度不健全，缺少执业考核、失信惩戒制度等，测绘师执业过程中配套的措施，如执业信用记录、职业责任保险、执业事务所等等都未有相关明确措施。
图1 国家局和省级局明确管理部门及职责
1.4 影响力增强
截至2017 年8 月底，依据国家局网站公布的资质单位和已注册人员名单，全国测绘资质单位数量突破1.8 万家，已审核注册人员接近10 000 人，以30～40岁的中青年工程师为主，我国地理信息产业46 多万从业人员中大约有1/3 人员参加过测绘师考试。测绘师制度在行业内影响力不断增强, 一批年富力强、实践经验丰富、适应能力强的测绘师队伍已经形成 。
按国家标准计算，甲、乙级测绘单位对测绘师人数要求接近13 000 人，依据2016 年报统计(不计入2016 年考出来的测绘师人数)，约40% 甲级单位和70% 乙级单位共3 000 家依旧不能达到标准。通过对注册测绘师分布分析发现，产生测绘师缺口的主要原因是分布不均匀，而非绝对数量的不足。
1)测绘师数量区域差异明显，区域分布不均。测绘师大都集中在经济发达的中东部省份和沿海城市中，主要集中在北京、江苏、山东、广东等省市，而西藏、青海、宁夏等西部省份的注册测绘师数量较少(如图2)。
2)测绘师聚集在个别单位，自由流动受阻。部分测绘企业拥有强大经济和人才优势，辅之以优秀的测绘师考试条件，掌握相当大部分测绘师资源。测绘地理信息行业中的主要力量事业单位也占据大量资源。企业垄断和单位体制束缚使测绘师资源过分集中，无法流动。
图2 西部测绘师分布图
1.5 执业能力受质疑
我国职业资格证书执行不力，准入资格不确定，与资质挂钩一再退迟，曾经影响到了制度实施的准备工作，至今未实施试点工作。
测绘师执业质量是注册测绘师制度的生命线，是保证测绘地理信息生产和成果质量的关键。测绘师是通过考核认定和考试取得注册测绘师资格的人员，具备进行执业所需要的基本要求，但中青年工程师年纪尚轻，经验不足，不能保证部分测绘师为了追求个人利益放弃个人职业道德，而且注册测绘师的执业水平、职业道德和社会责任都是未知数。
1.6 制度实施的必然性
1)地理信息行业对从业人员专业技术要求很高，需要从业人员有一定的理论知识和专业实践经验且熟悉相关测绘法规条例。推行测绘执业资格制度，是保障测绘地理信息产品质量，提升测绘地理信息服务重要的措施。
2)地理信息公共服务职能的加强，必然要求行业管理体制改革，建立规范合理的测绘市场体系。测绘执业资格制度是单位资质管理与个人执业资格管理相结合的市场准入管理机制，以个人资格管理的方式规范市场秩序，质量管理责任落实到人，形成有效的市场监管，保障测绘产品质量。
3)建立测绘师制度，开展测绘师国际互认，同国际测绘市场接轨，为我国测绘专业技术人员走向国际市场创造条件。
4)自2002 年测绘法规定测绘从业人员应具备相应的执业资格以来，国家局出台一系列注册测绘师规定和办法，人社部把测绘执业资格列入国家职业资格目录清单。实施注册测绘师制度是落实测绘法的必要措施，是对各项政策、办法的有力回应，必然得到推进和及时的落实。
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