从制度设计目标看国土空间规划的技术要点

2019-03-20 10:50:59    来源:中国城市规划网

摘要:本文梳理我国空间治理体系面临的理念、法制、体制、机制等四个方面问题,相应提出了建立空间规划体系需要达到的四个方面目标,并提出了相应的规划技术要点。

  (2)保障“刚性传导”和“有效管制”

  1)建立用途管制制度

  建立国土空间用途管制制度,应坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则,最大限度保护耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等自然生态用地,对城乡建设行为进行有效管控和引导。

  从广义内涵看,用途管制不仅指空间规划体系最底层的地块用途管制,而是贯穿于全部规划层级、从宏观到微观的用途管制过程。对应于不同层级的空间规划,可以采用不同的用途管制工具,对应不同精度的管制单元,实施不同程度的管制政策,并保障各层级用途管制的刚性传导。

  2)明晰政府/市场和各层级政府事权分工

  按照市场机制起决定性作用下的服务型政府职责,在“市场失灵”的领域内发挥有效作用,将事权限定为“公共资源管制”(制定负面清单)和“公共服务供给”(制定责任清单)。其中,公共资源应包括山水林田湖草等自然资源、历史文化资源、自然保护地资源、矿产资源、水资源和能源等;公共服务供给应包括蓝绿公共空间、公共服务设施、市政公用设施等。

  要同时运用好政府“有形之手”与市场“无形之手”,协调各类空间需求的利益关系,充分发挥市场在空间资源配置的决定性作用。要坚持自上而下与自下而上双向统筹,要扩大和创新公众参与方式方法,统筹高效配置各类要素资源,促进经济增长、社会和谐、生态优美。

  探索建立中央和地方政府分级代理行使所有权和管制权职责的体制;明确各层级政府规划事权分工,建立相对应的责任清单、监督检查和考核评估标准。

  3)建立“刚柔并济”的层级传导机制

  空间规划的层级传导内容包括用途管制分区、发展指标分配、名录边界划定等。

  作为面向未来的预测性、决策性科学和分级授权、层级传导的管理科学,即便未来将拥有精确到地块的“全国现状一张图”,也不能用一个规划推导到相应精度的“全国规划一张图”。因为假定如此,就否定了分级授权的国家治理体系,换句话说,是要求“一级政府”就能治理全国,这在可展望的未来中是无法实现的。

  因此,一套分层级的规划体系是治理全国空间的前提,而各层级规划都应“有所为、有所不为”,与各层级政府事权相呼应。可进一步推断的是,一套管用的规划体系必然是能够有效传导的体系。

  与“发展指标分配”从“清晰”到“清晰”的层层落实不同,“用途管制分区”是从“模糊”到“清晰”的过程,技术上是有难度的。应当对应各层级政府事权在简化、强化刚性内容的基础上,留有适度弹性空间,根据不同情况实施差异化深度的管理,即“定性、定则、定量、定构、定界、定形、定序”等不同深度的管制手段,“在变化中求不变”,确保其保护的“宗旨”而非“形式”在下位规划中得以落实。

  具体来说,就是建立上下层级规划对于用途管制约束的“映射关系”:首先在每个层级规划中建立各自的用途管制分类体系,然后建立两个层级之间用途管制分类的“混合配比”映射关系,即上位规划的某个用途管制分类对应下位规划的一组具有特定比例关系的用途管制分类。

  主体功能区战略和制度兼具战略引领和刚性控制作用,在新的空间规划体系之下,为更好地发挥其刚性控制作用,建议进一步完善和优化管制分类和管制政策,使其成为国家层面空间规划的用途管制工具。

  2.3 体制层面:纵向到底、横向到边、多方参与、事权明晰、动态反馈

  体制改革的核心是实现国家治理体系和治理能力的现代化,理论基础是公共管理学。

  评估行政体制是否“管用、适用、好用”的标准可以用以下四个原则来概括:有效行政原则,即规划各层级之间必须存在刚性传递关系;最少行政原则,即在整体高效行政前提下,应实现规划层次和规划内容的最少化;依责行政原则,即规划层级与行政层级对应,以事权对应规划编制审批内容;依法行政原则,即执法监督者的准则是依法行政,应当以“督”定“报”。

  因此,在横向分工上,实现各类要素管制“满覆盖、不重叠”;在纵向分工上,实现各级政府“事权明晰,责权对应”;在制定过程中,建立政府、市场、社会共同参与、多次博弈的机制;在管制内容上,明晰“以督定报、以管定编”的事权关系;在运营维护上,建立制定、实施、评估的动态反馈机制。

  (1)建立集中统一管理体制

  按照中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求,建立自然资源集中统一管理体制。

  集中土地、矿产、海域、水、森林、草原等主要自然资源的管理于一身,在职能上实现“五统一”,即统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监测监管、统一整治修复。

  (2)纵向到底

  以“国家—省—市县”三级空间为基础,因地制宜地建立多级空间规划体系,明确各层次的主要目标、重点任务、产出成果和对下位规划的要求。需要明确的是,层级不是越多越好,在整体有效、高效行政的前提下,规划层次反而是越少越好,从而提高行政效率、降低“断链”风险。

  国家层次重在国土空间用途管制的顶层设计和分级授权,强调保护资源环境,主要成果出口是体现功能管制和强度管制的主体功能区制度;

  省级层次重在各类资源的保护与开发的区域协同与平衡,主要成果出口是“各类空间”划定和与之相配套的差异化用途管制要求;

  市县级层次重在落实上级政府管控要求,引导开发建设行为。以传统城乡规划体系的城市总体规划和详细规划为参照,也可分为两个层次。总体规划的主要成果出口是战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施;详细规划的主要成果出口一是对应政府公共资源管制的控制条件集成,对接管控市场投资工程项目的用途许可制度;二是对应政府公共服务供给的行动计划集成,对接政府投资工程项目的立项。

  (3)横向到边

  在每个层次的空间规划中,建议建立“1 个综合规划+N 个分区规划+N 个专项规划+1 个时序规划+协同规划(可选)”的规划系列。

  1 个综合性规划是对这个层次全空间、全要素、全时段的全局性、综合性、基础性、战略性安排,明确该层次的战略目标、空间格局、要素配置等内容,划分生态、农业、城镇、魅力等管制分区;

  N 个分区规划即对生态、农业、城镇、魅力等管制分区的深化、细化安排;

  N 个专项规划即生态、文化、公共服务设施、市政公用设施等各支撑系统规划,以及根据当地实际情况设定的特定要素规划;

  1 个时序规划即对全域空间内近期、中期、远期和远景的保护与开发时序安排;

  协同规划即针对多个下级行政单元组成的重要区域,以生态共保、文化共兴、环境共治、产业协同、功能协同、设施协同等为主题的附加型规划。

  (4)多方参与

  我国治理体系改革的方向是中国共产党领导下的政府、市场、社会多方参与、多元共治,应保障各方利益得到充分体现。

  因此,在各层次规划的制订过程中,应体现“多方参与,统筹决策”的制度设计。特别是在“多方参与”的形式上,应建立协商平台机制, 在公开、公正的平台上充分博弈,以实现各方利益的充分表达,达成“最大公约数”。

  特别是针对“资源保护”和“城乡建设”两类诉求,应通过多次博弈的制度设计,实现保护与发展的二力均衡,最终明晰生态空间、农业空间、城镇空间的边界。

  (5)事权明晰

  建立“以督定报、以管定编”的行政管理逻辑。即:明确上级政府对本级政府的规划监督问责事权,以此确定规划上报审批内容;明确本级政府的规划实施管理事权,以此确定规划编制内容。

  (6)动态反馈

  建立制定、实施、评估的动态反馈机制,以应对未来不确定性,即“快变量”。重点是建立完善“实施动态监测、一年一体检、五年一评估”的常态化机制,及时分析内外部变化对国土空间格局造成的影响,如必要,按照法定程序提出规划修改的理由和内容。

  2.4 机制层面:产权明晰、市场主导

  机制优化的核心是发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,理论基础是制度经济学。

  应深刻理解“绿水青山就是金山银山”的发展理念,将“绿水青山”作为中华民族永续发展的前提条件、最公平的公共产品和最普惠的民生福祉;同时,不再将“保护”与“发展”看成“两难”悖论,而将其视为辩证统一的关系,是达到共同目标的统一路径。

  伴随后工业时代的来临和物质生活水平的提高,人民对美好自然资源环境的需求正与日俱增。在此背景之下,“绿水青山”本身就应具备极高的经济社会价值,也就不应在城镇扩张中处于“弱势”地位。

  应当以主体功能区为依据,在守住“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的前提下,对于可以向市场放开的部分,以自然资源的确权和资产化运营为制度突破口,通过自然资源综合价值的彰显,推动自然资源保护动力的彰显;实现国有自然资源资产的保值增殖,让绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益,从而真正让“绿水青山”成为“金山银山”。

  (1)明晰自然资源产权

  建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度;同时由自然资源部代表国家对属于全民所有的自然资源资产统一行使初始的所有者权利,保障全民所有自然资源的“所有权代言人”有效实现;尝试在自然资源部下设立自然资源的所有权行使机构,逐步实现所有者(私权)和监管者(公权)分离,以自然资源资产的保值增值对所有权行使机构实施绩效考核。

  在坚持自然资源资产公有性质的基础上,创新产权制度,分离所有权和用益物权、担保物权等他项权利,渐进式地推动农用地经营权、宅基地使用权的市场流通机制,并保护其合法权益;在符合规划和用途管制的前提下,赋予各类他项权利以转让、出租、抵押、继承、入股等权能;严格保护各类权利人的合法权益,平等对待、公平保护自然资源使用权主体,完善产权争议调解处理制度,构建自然资源损害赔偿和权利救济机制。

  (2)建立自然资源有偿使用制度

  按照《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度,着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

  在此基础上树立自然有价和自然资本的理念,所谓“自然有价”,即消耗自然资源需要支出成本、保护和生产自然资源应得到收益;所谓“自然资本”,即推动自然资源的资本化运作,将保护、修复自然资源的过程理解为自然资源保值增殖的过程。

  (3)完善市场机制

  建立健全资源资产的市场化运营机制。包括:进行全国自然资源资产核算、建立自然资源资产负债表;建立自然资源交易平台;建立资源市场化定价机制和市场化交易机制;通过划定差异化的空间管制分区,建立差异化的资源配置和交易规则;完善自然资源税费制度、生态保护补偿制度,降低市场交易成本。

  推动城乡和区域间自然资源要素的自由流动和平等交换。包括:逐步建立城乡统一建设用地市场,落实农村宅基地“三权分置”和城镇“多主体供地”政策;逐步建立跨市域、跨省域的自然资源占补平衡和增减挂钩机制等。

  (4)健全市场监督和政府考核机制

  明晰自然资源部对自然资源资产的监管职责(公权)。强化规划管控、用途管制、产权保护的监督执法机制,推进自然资源监管的法治化、制度化。按照自然资源资产的重要性划分等级,以此为依据合理划分中央、地方事权和监管职责。

  针对生态功能区,以GEP(生态系统生产总值)替代GDP 作为主要政绩考核指标,将生态健康、资源节约、环境友好的生态文明绩效评价纳入政府综合评价体系,建立目标考核与责任追究制度,实行离任审计和责任追究制度。

  三、总 结

  推进空间治理体系和治理能力的现代化是新时代的要求,是针对理念、法制、体制、机制等一系列现状问题的清晰回应。

  为此,空间规划体系的改革策略应当有的放矢、有条不紊,即在理念层面实现生态文明建设、高质量发展;在法制层面实现建章立制、刚性传导;在体制层面实现纵向到底、横向到边、多方参与、事权明晰、动态反馈;在机制层面实现产权明晰、市场主导。

  规划行政、行业、学科的三个维度研究应尽快放开视野,按照空间治理体系和治理能力的现代化的目标,从辩证唯物主义、行政法学、公共管理学、制度经济学等多学科的视角研究、分析和解决问题,重构空间规划体系。

  参考文献:略


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