随着生态文明体制改革的不断深化和国家机关机构改革的持续推进，协调国土空间开发保护关系，建立和实施全域、全类型国土空间用途管制制度，为构建以山水林田湖草生命共同体为基本特征的自然资源管理体系奠定制度基础，是新时期自然资源集中统一综合管理的重要要求。
国土空间用途管制的作用机制
国土空间用途管制是指在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，在国土空间准入许可、用途转用许可和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等所有国土空间用途或功能进行监管。
用途管制各主体的利益诉求与行为倾向。国土空间是人们赖以生存和发展的家园，与每个人的利益息息相关，涉及的利益主体可归纳为三类：首先是国家(中央政府)。国家作为公共利益的代表，是国土空间资源(全民所有)公共利益代言人，在公众监督下完成资源管理义务。在自然资源国家所有的背景下，政府具有两种身份地位，一种是国土空间资源管理的“受托人”和“经纪人”，负责经营、管理好国土空间资源，使国家资产增值保值，获得更多收益;另一种是国土空间资源的“管家”，负责保护好资源环境，防止其受到破坏或侵占。基于以上两种身份，国家在国土空间管理中必须协调开发与保护的矛盾，既要保障经济高质量发展，用发展来解决当前面临的各类问题;又要保护资源环境，使国土空间得以可持续利用，此即用途管制的目标取向。
其次是地方政府。根据当前法律，我国国土空间归全体人民所有(法律规定集体所有的除外)，由国务院代表国家和全体人民行使国土空间所有权职责，而在实践中，各级地方政府才是占有、使用和处置国土空间资源的主体。地方政府与中央政府在国土空间管理中，逐渐形成了委托—代理关系，地方政府在国土空间资源管理中往往表现出两种行为倾向：作为下级执行者，地方政府必须坚决贯彻执行中央政府的政策方针，与国家利益保持一致，严格执行用途管制制度，而且只有这样才会受到上级政府认可;而作为独立的利益主体，相对于自然资源保护，增加建设用地规模为当地经济发展提供保障，不仅能够提高GDP，还能够获得更多的财政收入。因此，地方政府的履行用途管制职责与追求发展诉求是矛盾的，在中央政府严格施行用途管制制度，并加大违法处罚力度时，地方政府选择履行代理人职责;在中央政府未实施或实施较宽松的用途管制制度时，地方政府往往会与国家利益背道而驰。
最后是国土空间使用者。市场经济的本质特征是追求利益最大化，使用者在国土空间开发利用中表现出两种倾向：一是由于执行国土空间集约、绿色、高效利用标准会增加生产成本，使用者更倾向于打折扣执行或不执行;二是在市场竞争中，占优势地位的开发活动因空间瓶颈制约而侵占其他空间(如侵占土地、林草、围填海等)，造成生态污染和资源闲置浪费。因此，在政府与使用者的博弈中，使用者不可能在政府疏于监管的情况下，主动承担起国土空间高效利用、合理保护和修复的职责，而且由于地方政府对上述行为的“宽容”，往往会助长使用者在开发利用中的肆意心态，形成“公地悲剧”。
充分发挥用途管制的作用。国土空间开发与保护目标取向的多重性导致不同利益群体之间的博弈，在这种情况下，国家必然选择通过行政权力介入国土开发利用各环节。中央政府通过制定相关制度准则，运用行政权力规范各方行为，将自身的目标传递或强加给地方政府和企业，最终实现其保护资源环境和保障经济发展的目标，这就是用途管制制度的根本职责。那么，用途管制该如何发挥作用，规范各主体的行为和利益约束，具体措施包括：
1.设置空间准入条件。中央政府通过制定符合当前发展要求的开发利用与保护条件(如建设规模、强度、布局、环境保护等)，并要求各级政府职责部门严格依法进行项目预审和审批，确保使用者具有依据管制规则开发利用国土空间的能力和意识。
2.限制国土空间用途转用。通过严格限制国土空间用途转用，维护在市场竞争中处于劣势的开发与保护活动，同时维护空间规划的严肃性，保证开发利用活动符合承载力和开发适宜性的要求。
3.强化开发利用监管。要想实现国家国土空间开发与保护的利益目标，政府部门必须加强对国土开发利用的严格监管，对开发利用者的各种偏离国家利益的倾向形成威慑，约束开发利用行为，使国土空间开发利用符合国家预期目标。
用途管制制度构建的相关建议
覆盖全域全类型国土空间。国土空间用途管制制度应立足生态系统的完整性，统筹考虑各类要素的功能及保护需求，实现国土空间用途管制范围、要素和类型全覆盖，具体包括：
一是统筹各类国土空间保护与合理利用，实现耕地保有量、森林覆盖率、自然岸线保有率、环境质量等同步提升，避免片面强调某一类空间管制而忽视其他空间保护，出现顾此失彼的问题。二是制定差别化用途管制规则，根据海洋、森林、草原等不同类型国土空间自然属性、保护目标和开发利用特点制定不同的空间准入和用途转用规定。三是构建陆海国土空间用途管制一体化格局。四是统筹流域用途管制，重视流域开发利用对环境的累积效应，综合流域上下游开发利用需求和流域生态环境保护与修复要求，确定各区域用途管制规则，实现流域内各地区用途管制统一设计、统一标准、统一监管。
增强刚性约束力和弹性调节灵活性。国土空间用途管制应坚持在刚性约束前提下的弹性调节。在实际管理中，一是探索总量严格管控与年度规模动态调整相结合的思路。限制地方追加新增建设用地计划指标和围填海计划指标，为保障重大建设项目落地，可在规划期内进行计划指标的动态调整。
二是探索严格用途转用下的弹性调节方法。对基本农田、自然资源岸线、生态红线内区域，进一步增加其管制刚性，原则上禁止改变用途;对其他一般性农用地、生态空间等，允许根据市场经济发展需求进行合理调整，但必须明确总量上限和承载力要求，防止允许弹性调节的区域成为管制失控的突破口。
三是探索以“盘活存量”取代“占补平衡”的调节方式。由于耕地“占补平衡”的压力不断增大，且“占优补劣”“占多补少”等问题时常发生，建议适当减少“占补平衡”的调节方式，鼓励以“盘活存量”的方式拓展新发展空间。
加强开发利用监管。各级自然资源管理部门应加强对国土空间开发利用活动的全过程监管，改变过去“重审批、轻监管”“重数量、轻质量”的管理方式。建议从区域、国土空间功能区和地块3个层面加强用途管制监管：
在区域层面上，加强对各级行政区域范围内城镇建设、农业生产和生态保护3类国土空间的综合监管，侧重对约束性指标数量和质量的双重考核。
在功能区层面上，加强对各类功能区内开发与保护现状的监管，针对三条控制线，分别对城镇建设空间的资源环境承载力、产业布局、利用效率、资源消耗等方面的监管;对农业生产空间的生产能力、耕地后备资源数量、荒废土地等方面的监管;对生态空间的功能、生物多样性、保护与修复成效等的监管。
在地块层面上，重视对项目落地实施情况的监管，完善建设项目用地或用海控制指标，加强对使用者执行空间准入前置条件的考核，包括建设项目容积率、投资强度、绿地率等具体指标以及生态修复项目的实施进展成效等。
《中国土地》2019年第3期
作者：李彦平 刘大海
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