国家高度重视军民融合发展，将军民融合上升为国家战略。测绘地理信息是国防和军队现代化建设的重要保障，既是军民融合的传统领域，也是新兴领域，因此，测绘地理信息领域军民融合意义特殊，历来是测绘地理信息领域的重点工作之一。同时，测绘也是国务院机构改革的重要部门，组建自然资源部，不再保留国家测绘地理信息局，这是党中央国务院的战略决策，为更好地发挥测绘在经济建设和国防建设中的重要作用提供了更广阔的舞台。在改革浪潮中，融入自然资源部的测绘地理信息军民融合不仅要融合部队的需求，还要考虑如何为国土、地质、海洋、林业等自然资源部其他职能开展军民融合工作提供服务。在新的起点上，融入自然资源工作大格局的测绘地理信息如何开创测绘地理信息军民融合发展新局面值得探讨。
一 国家军民融合发展战略新形势、新要求
一是国家对军民融合发展的总体部署。军民融合发展要形成“全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”，特别是形成在“基础设施和重要领域军民融合的发展格局”。近年来，国家也相继出台了以《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》为主的一系列政策制度，成立了中央军民融合发展委员会，逐渐打造军民融合发展的良好环境，推动军民融合发展。实现军民融合发展，就要正确处理好两个关系，一是地方和军队之间的关系，按照习总书记的要求，“军队要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉将国防和军队建设融入经济社会发展体系。地方要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来”;二是国家和市场之间的关系，“既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用”。
二是国家对军队的要求。习总书记要求军队 “能打仗、打胜仗”，军队的一切建设和准备都是围绕着打仗的标准。随着军改的不断深入，军队要将国防和军队建设融入经济社会发展体系，军事测绘工作体制和格局相应发生变化，军队主要负责战场环境保障、高精尖武器研制等工作，对地理信息的保障需求必将逐步纳入军民融合发展体系，交由更有能力、更擅长完成相关工作的地方测绘地理信息队伍来完成。测绘地理信息领域的军民融合格局将以地方建设贯彻国防需求为主。
三是国家对市场的要求。习总书记强调的军民融合深度发展格局，需要国家和市场均发挥各自作用才能形成，“注重运用市场手段优化军地资源配置，积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设，促进国防建设成果更好服务经济社会发展，实现经济建设和国防建设综合效益最大化”。一方面要发挥政府职能作用，对市场主体行为进行统一引导和规范;另一方面，通过市场手段调动一切有利于军民融合发展的资源要素，在保障国家安全发展的前提下，实现市场主体的公平、良性竞争，优化市场资源配置以更好地服务国防和军队建设。
四是国家对地方测绘工作的要求。国防建设是新《测绘法》明确的测绘地理信息的四个服务对象之一，且“推动军民融合”已写入新《测绘法》。 “测绘地理信息”作为22类项目之一，已经列入国家发展改革委印发的《经济建设与国防密切相关的建设项目目录(2016年版)》。因此，测绘相关工作有责任服务于国防建设，并且有责任主动做好与军队测绘地理信息需求的对接工作。纳入自然资源部的测绘工作，要为自然资源保护和开发利用提供科学手段和决策依据，也要为自然资源各领域开展军民融合提供服务保障。
二 测绘地理信息军民融合发展需要具备的新能力
(一)现有基础和存在问题
测绘地理信息领域军队和地方基于双方对军民融合工作的统一认识、工作需求，通过联合印发文件、签署协议、开展项目等途径，建立了良好合作基础，军民融合机制建设初见成效。军地联合印发了《关于推进军地测绘融合发展的意见》，签署了《关于进一步推进军地测绘融合发展协议》以及合作框架协议，合作完成了海岛(礁)测绘工程一期、西部1:5万无图区测绘、全国1:5万数据库更新等多个重大项目。正在推进的项目中，全球地理信息资源建设项目以地方建设贯彻国防的方式，为军队掌握全球资源布局、维护国家安全的战略储备提供服务;空间基准项目将通过共建共享的方式为国防建设服务;还将与军方共同推进海岛礁测绘、测绘卫星发射等重大工程。
测绘地理信息军民融合有成绩也有更多的不足，按照国家军民融合发展战略的宏伟目标，当军队将国防和军队建设融入经济社会发展体系时，地方是否已具备经济建设贯彻国防需求的能力?因此，实现测绘地理信息领域的融合发展需要深刻分析客观矛盾和主要问题，对症用药，才是良好发展的关键。经过分析问题主要有三个方面：一是测绘地信领域军民融合组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系尚未建立，缺乏稳定的军民融合机制，距离建立常态化运行的军民融合对接机制还有很大距离。二是地方测绘部门参与军民融合统筹能力严重缺乏。在统筹兼顾经济建设和国防建设需求和工作对接方面需要进一步加强，对于市场力量参与国防建设的情况缺乏统筹安排，导致市场参与军民融合程度并不掌握。三是对资源整合的能力弱，资源共享问题较多。地方资源整合差，尤其是在应急状态时难以发挥企业的力量。一旦出现紧急情况，地方测绘地理信息相关部门是否有能力妥善应对?尤其是在目前军队和地方管理体制改革后，都相应撤销了独立的职能部门，对于这些工作该如何承担?
(二)能力要求
围绕国家军民融合发展战略部署，测绘地理信息服务国防建设，实现地方建设贯彻国防需求，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场作用，那么就迫切需要自身具备相应能力。
一要形成直接为国防建设提供服务的能力。贯彻落实国家军民融合发展战略部署，测绘地理信息保障国防建设的服务水平需要不断提升，提高测绘地理信息供给能力。地方测绘地理信息工作要充分发挥自身力量，及时获取、处理、更新基础地理信息数据，通过共建共享等方式，服务于部队有关部门。要主动与军队沟通协商，以地方建设贯彻国防需求等形式开展合作。未来，还需要不断建立健全规划计划、法规政策、资源交换共享、科技创新、通用标准、人才培养等方面的合作体制机制，才能构建全方位、多层次、高效率的军民深度融合发展格局。
二要提升统筹能力，动员市场资源服务国防建设。当前，地方和军队测绘有关部门开展了很多具体的融合工作，取得了很多成果，但多是从公共服务的角度开展工作，主要由测绘地理信息系统内单位参与完成融合任务，企业参加较少。未来，不但要考虑公益性测绘地理信息事业如何服务国防和军队建设，更应该考虑如何充分发挥对市场的引导作用，重视动员市场力量服务国防和军队建设，只有具备快速整合资源的能力，才能形成全国上下联动一盘棋的局面。
三 布局测绘地理信息军民融合发展的措施
一是严格执行测绘地理信息成果汇交制度。一方面，切实将《测绘法》中关于地理信息成果汇交制度的条款落地。《测绘法》要求，国家实行测绘法成果汇交制度。即，测绘项目完成后，测绘项目出资人或者承担国家投资的测绘项目的单位，应当向相关测绘地理信息主管部门汇交测绘成果资料。国家要提高统筹能力，就必须加强对成果汇交制度的执行能力，只有这样才能整合地方公益性和市场两方面的测绘地理信息资源，达到服务军民融合发展的要求。需要进一步研究制定成果汇交的政策，对各级主管测绘地理信息工作的部门及企事业单位提出具体要求，包括汇交的内容、途径、对象等，最终可通过网络实现实时动态的联系，并由有关部门编制测绘成果目录后定期与军队对接。另一方面，通过与企业联合建立大数据实验室等途径，将政府资源和市场资源整合起来，共同为部队提供服务。大数据资源整合，包括跨部门、跨行业的数据资源，其中很重要的部分是相关企业掌握的位置数据，如，百度、顺丰等提供位置相关服务的企业所拥有的数据资源。通过地理信息大数据资源整合，最终实现地方测绘地理信息部门服务于国防建设。同时，更要考虑整合后的数据资源如何为企业、为推动产业发展服务。
二是强化标准制定。实现军民融合发展，实现兼容共享，首先要标准统一，必须要统一国家和企业、军队和地方之间的标准，尤其是统一基础地理信息数据的标准。实现标准统一，才能充分运用大数据技术，探索各类地理信息与非地理信息数据，挖掘出各类有用信息。国家相关管理办法中也提出，贯彻国防要求的相关建设内容，优先采用民用标准和技术规范，民用标准和技术规范不能满足国防要求的，按照国家军用标准和技术规范执行。
三是形成稳定完善的测绘地理信息需求对接机制。测绘地理信息领域要实现地方建设贯彻国防需求关键要明确国防需求。建立需求对接机制，既可以快速全面掌握军队对地理信息的需求，又可以及时充分的调动市场力量。能够积极主动与军队沟通协商，以地方建设贯彻国防需求等形式开展合作，通过各种途径措施来调动企业参与军民融合发展的积极性，做好国防动员工作。若要形成稳定的制度化的需求对接机制，需要建立独立的军民融合部门或单位。
四是成立一个独立的部门或单位，承担自然资源军民融合相关事务，同时，更需要独立的测绘队伍来保障测绘地理信息军民融合中相关公益性工作的顺畅完成。这是推动军民融合发展众多具体措施中最为关键的一条。
军民融合从国家的角度就是实现资源利用的最大化，那么就需要一个独立的机构，将分散在自然资源管理各个环节的军民融合工作，统一抓紧，统一协调，统一对接，这样更利于工作的推动和开展。目前，海洋、地质、国土、测绘各领域都在各自开展军民融合有关工作，如，研究适应军事战略需求的海洋环境保障系统，开展军事地质调查与研究，深化军用土地管理改革等，各领域积极与部队保障部门联合，加强基础设施建设，申请重大专项。随着国务院机构改革的推进，需要综合的军民融合部门统一对接协调相关事务，这样才利于“多领域、高效益”军民融合格局的形成。其他部门已经成立了相应机构，如，国家发展改革委经济与国防协调发展司、财政部国防司、国家国防科技工业局发展计划司、工业和信息化部军民结合推进司等。
测绘地理信息作为军民融合的重要领域，随着国家军民融合战略的深入推进，以及军队和地方管理体制的改革，军民融合的工作量必将不断增加，那么，这一单位需要承担的测绘方面的职能包括又不局限于以下几方面：一是承担国家关于经济建设与国防密切相关的建设项目的有关工作。按照有关要求，国务院行业管理部门及有关单位与中央军委机关业务部门对口负责相应行业的项目和需求对接，负责职责范围内的项目审批、批准和备案以及信息报送。二是承担与部队有关单位的沟通协调，形成国防需求提炼的法定程序，完成顶层设计、规划制定、需求对接、通用标准等方面的工作。三是承担地理信息成果汇交的有关工作，完成测绘地理信息领域资源整合，与企业开展广泛合作，充分挖据数据资源。
原创作者： 孙威
来源：自然资源部测绘发展研究中心
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