随着新一轮科技革命和产业变革席卷全球，自动驾驶成为全球高新技术产业发展的战略方向，中国以占全球小汽车销售量约30%的市场规模将成为全球自动驾驶竞争的主要战场。自动驾驶地图是当前技术条件下自动驾驶实现的重要基础。自动驾驶地图在自动驾驶的过程中，对环境感知、路径规划、行为预判、高精定位等重要环节起着关键作用，可以为车辆环境感知提供辅助，提供道路标线、交通标志等路况信息，并帮助车辆进行规划决策，优先形成驾驶策略等。目前国内开展自动驾驶地图生产和测试的企业包括四维图新、高德、百度等。与技术相比，法规和政策才是自动驾驶面临的最大挑战。原国家测绘地理信息局已经于2016年出台了《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》(国测成发〔2016〕2号)，明确了自动驾驶地图数据采集、编辑和生产的资质要求，以及自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据管理和保密要求等。但现实仍存在很多问题，企业迫切希望国家测绘地理信息主管部门尽快推动自动驾驶地图配套政策、标准的出台和调整，以适应自动驾驶市场的快速发展。为此，测绘发展研究中心调研了相关企业，对现有问题进行了梳理和分析，提出了一些建议，供参考。
一 自动驾驶地图推动应用面临的主要问题
(一)资质管理方面
需要进一步调整资质管理政策和标准，加强自动驾驶地图行业管理。
自动驾驶地图被认为是导航电子地图的新型种类，自动驾驶地图生产资质管理参照导航电子地图制作的资质管理。主要依据包括：《测绘法》规定，“从事测绘活动的单位应当具备下列条件，并依法取得相应等级的测绘资质证书，方可从事测绘活动”;《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》规定，“自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类和重要组成部分，其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。导航电子地图制作单位在与汽车企业合作开展自动驾驶地图的研发测试时，必须由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动”。目前，主要由百度、高德、四维图新等具有导航电子地图制作资质的企业牵头发展自动驾驶地图。《导航电子地图制作资质标准(试行)》设置的门槛相对较高，甲级需满足具备100人及以上(含注册测绘师5人，其中高级10人、中级20人测绘专业技术人员)的条件，大多数传统车厂和自动驾驶地图初创企业难以满足上述要求，国内现仅有15家企业获得导航电子地图制作资质。与国外市场上相对繁荣的自动驾驶地图初创企业、传统车厂参与自动驾驶地图竞争的产业发展局面相比较，国内的自动驾驶地图业务主体相对单一。根据公开消息，宽凳科技等初创企业还没有获得电子导航地图制作资质但已经开展自动驾驶地图研发工作，初速度科技、星行科技等初创企业在研发、测试自动驾驶解决方案时势必会涉及测绘活动，应尽快通过资质管理等手段将其纳入行业管理范围，促进行业多元化、规范化，维护地理信息安全。此外，自动驾驶地图的实时更新需要采用众包模式，即每辆自动驾驶汽车都是一台“移动测量车”，按照现行资质管理规定，每台自动驾驶汽车的所有者均须具备导航电子地图制作资质，这显然是不现实的。综合以上，需要研究导航电子地图制作的资质要求是否与自动驾驶地图制作相适应;是否需要适当调整相应资质管理门槛及方式。此外，自动驾驶地图服务资质方面还没有出台相应政策。
(二)公开地图表示方面
自动驾驶地图的精度以及部分内容超出国家法律法规允许公开地图表示的范围，造成应用障碍。
在《公开地图内容表示补充规定(试行)》中有如下规定：“第三条 公开地图位置精度不得高于50米，等高距不得小于50米，数字高程模型格网不得小于100米”;“第七条 公开地图不得表示下列内容的属性：(一)重要桥梁的限高、限宽、净空、载重量和坡度属性，重要隧道的高度和宽度属性，公路的路面铺设材料属性”。高精度地图的精度要求已经超过了国家法律允许范围，高精度地图内容如坡度、曲率、航向等信息在现行法律法规上不允许表达真实值，仅能表达分档值;不得表达曲率最大值和最小值。而以上信息是自动驾驶车辆控制的必要信息，在自动驾驶地图上必须表达。目前一些技术手段能够使一些桥梁限高等属性隐形表达，但对于实际自动驾驶应用的影响尚缺乏评估。
(三)地图偏转和加密方面
包括地图偏转插件相关的问题，以及自动驾驶地图偏转加密处理相关的问题。
在我国，所有商用地图类产品必须经过国家测绘地理信息主管部门的偏转加密算法，对地图的真实坐标进行偏转加密处理，造成地图发生一定的变形。这可能导致两个方面的问题：一是要使用偏转地图，在车端就需要有国家测绘地理信息主管部门提供的偏转插件，偏转插件在传统地图上会有随机抖动。厂商认为插件的偏转可能导致车道匹配错误。目前，在国家测绘地理信息主管部门和相关机构的支持下，四维图新等企业已经针对自动驾驶地图开展了一些测试，证实经过优化的偏转插件能够满足企业自身的自动驾驶方案的需求。地图偏转插件的问题，需要国家测绘地理信息主管部门组织更多的图商在其现有系统上开展更多的测试，通过企业的测试数据，提出关于自动驾驶地图偏转相关问题的解决方案。
二是目前导航电子地图必须经过国家测绘地理信息主管部门的偏转加密处理才能提供用户使用。未来自动驾驶地图必须实现实时更新，由此可能出现实时更新的数据如何实时偏转加密的问题，必须提前考虑。
(四)自动驾驶地图的审查方面
导航电子地图在公开出版或展示前必须经过地图审查和出版审查，需要一定时间。
地图审查程序一般分为：申请与受理、内容审查、批准、备案四部分。地图审核申请人根据《地图审核管理规定》的规定权限，按照行政许可法有关要求，向相应的测绘地理信息部门提出地图审核申请，提交有关材料。地图审核申请受理部门按照行政许可法的要求，对地图审核申请人提交的材料进行审查，符合规定的予以受理。受理部门受理地图申请后，将相关材料转地图内容审查工作机构进行审查。地图内容审查工作机构在规定的时间(20个工作日)内完成审查工作后，将审查结果提交主管部门批准颁发审图号。目前地图审查较为及时，基本能够满足导航电子地图的需求，但与自动驾驶地图实时更新的需求相比还有一些差距。此外，导航电子地图作为公开出版物，还需要通过出版审查，耗费了大量时间。
(五)数据安全方面
涉及自动驾驶地图在使用、存储、上传、下载等环节的数据安全问题。
自动驾驶汽车在行驶过程中要通过车载传感器获取、处理、存储和上传车辆及周边环境相关地理信息，包括位置坐标、位置照片和位置点云等，与《关于导航电子地图管理有关规定的通知》的“一、九、十、十二”相关规定不符，且上述地理信息从内容和精度上看，属于涉密测绘成果范畴。自动驾驶汽车在行驶过程涉及众包模式的测绘行为，如何界定该测绘行为的主体以及所产生的涉密测绘成果的责任人，如何履行涉密测绘成果管理规定，成为自动驾驶汽车商业应用前亟需解决的问题。现行涉及涉密测绘成果的法规、条例及相关规定，与自动驾驶应用需求相冲突。一些企业建议使用“黑盒”等技术手段，将自动驾驶汽车产生涉密测绘成果的各环节按保密要求进行封装，为解决涉密测绘成果的获取、处理问题提供了一些思路。
(六)标准方面
科技标准对于一个国家的科技发展和产业发展的意义至关重要。国内自动驾驶地图行业尚未形成行业统一的通用标准，不利于获得国际话语权。
国际标准组织ISO TC204/WG3建立了针对智能交通领域的地图数据库建设和数据交换标准。欧洲有两个地图数据物理存储格式规范组织——NDS与OpenDrive开展了高精地图标准工作。2013年，NDS理事会成立第三工作组启动高精度地图标准的研究，推出的NDS2.5，其物理存储格式与OpenDrive之间可以动态转化。中国的BAT、日本大部分车厂都已加入了NDS组织。ADASIS针对的则是地图与车载应用之间的接口，在2013年开始考虑支持高精度数据，并在欧洲智能交通协会主导下，于2015年12月与NDS联合成立了OADF Forum，对接国际ISO和日本SIP-ADUS，希望能建立起整个自动驾驶和地图的标准框架体系，并成为欧洲及其它地区的强制标准，到2025年在全球实现42%的渗透率。
国内自动驾驶地图行业还处于分散状态，各家企业采集数据的特征有一定差异性，没有形成行业统一的通用标准。而国际标准组织ISO TC204/WG3、欧洲NDS与OpenDrive等的高精地图标准制定工作已经领先开展。一旦接受了国外标准，不但会面临经济上的高额支出，整个产业也会长期受制于人。因此，必须加快自动驾驶地图相关国家标准的出台，并推动其成为国际标准。
(七)外商投资的监管方面
国外车企与国内自动驾驶图商合作的愿望强烈，如何划分国内图商与国外车企合作中地图数据运营与管理责任。
《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018 年版)》规定，外商“禁止投资大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测绘，地形图、世界政区地图、全国政区地图、省级及以下政区地图、全国性教学地图、地方性教学地图、真三维地图和导航电子地图编制，区域性的地质填图、矿产地质、地球物理、地球化学、水文地质、环境地质、地质灾害、遥感地质等调查”。自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类，因此外商禁止在我国投资自动驾驶地图编制业务。
此外，根据《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》：自动驾驶地图数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。导航电子地图制作单位在与汽车企业合作开展自动驾驶地图的研发测试时，必须由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动。未经省级以上测绘地理信息主管部门批准，不得向外国的组织和个人以及在我国注册的外商独资和中外合资、合作企业提供、共享地图数据，不得在相关技术试验或道路测试中允许超出范围的人员接触地图数据。各单位、企业用于自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据(包括在传统导航电子地图基础上增添内容、要素或精度提升的)，应当按照涉密测绘成果进行管理，并采取有效措施确保数据安全。
由此可见，外商禁止投资、直接参与我国范围内的自动驾驶地图编制，被执行严格的限制制度，禁止接触地图数据。
(八)自动驾驶地图的规划方面
目前我国国家层面，在自动驾驶地图发展方面还没有明确的时间线及相应的产业发展规划，在国家发展改革委和原国家测绘地理信息局联合印发的《国家地理信息产业发展规划(2014-2020年)》等规划中均没有涉及自动驾驶地图内容。
二 建议
根据以上问题，关于自动驾驶地图的行业管理，有以下一些建议：
完善自动驾驶地图资质管理政策。结合自动驾驶地图的精度更高、内容更多以及全语义三维地图等特征，研究与导航电子地图制作的资质要求相比，自动驾驶地图制作还需要哪些资质要求;并相应修订《测绘资质分类标准》，在导航电子地图制作专业标准中设自动驾驶地图子项，明确自动驾驶地图资质审核的要求。自动驾驶地图服务过程中涉及自动驾驶汽车通过互联网采集、上传实时数据的问题。根据《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》的规定，导航电子地图制作单位在与汽车企业合作开展自动驾驶地图的研发测试时，必须由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动;各单位、企业用于自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据应当按照涉密测绘成果进行管理。因此，一要明确自动驾驶地图服务提供者(图商)必须具备互联网地图服务资质或其他相应的服务资质;二要在资质规定中明确要求图商具备必要的技术条件避免车企和车辆用户获取数据，使每辆自动驾驶汽车所获取的数据的所有权、使用权归图商所有。
推动公开地图内容表示相关问题的解决。自动驾驶地图对于精度、坡度、曲率、航向等有较高需求。现行公开地图内容表示政策对于精度、坡度、曲率、航向等的公开表示规定，源于地理信息保密的要求，而地理信息保密管理由国家测绘地理信息主管部门、军队有关部门、保密部门等共同实施。出于国家安全的需要，地理信息保密要求一直没有放开，在短期内更改地理信息保密政策及要求的难度较大。国家测绘地理信息主管部门需要加强对企业的引导，推动通过技术解决该问题的方案(例如对桥梁限高等属性隐形表达的技术手段);同时加强与相关部门的沟通，对现行公开地图内容表示政策作出相应的适度调整。
强化自动驾驶数据安全措施和政策。自动驾驶车辆实时采集、存储、上传地理信息数据，属于测绘行为，受测绘资质管理、测绘成果管理、保密管理等法律法规约束。而要求每个车辆所有者都取得测绘资质显然是不太现实的。为保障自动驾驶地理信息安全，加强用户数据的流向和利用管理，一些企业提出了“黑盒”方案。可以进一步探索在“黑盒”方案下测绘地理信息行为的主体和所产生的涉密测绘成果的管理者、责任人。探讨是否可以通过对车载“黑盒”进行审核，加强对自动驾驶地图的监管。此外，进一步细化对图商与外资合作活动的监管措施，要明确地图数据服务器设置在中国境内的管理要求。
完善地图审查制度。明确自动驾驶地图内容，即自动驾驶地图可以表示的内容、规格、精度、范围等。提前研究自动驾驶地图的定位，例如自动驾驶地图服务可能将不直接向用户展示各类高精数据，是否可以将其定义为非出版属性，简化审查流程，缩短审查时间。同时为应对自动驾驶地图实时更新的需求，进一步加强地图审查技术、方法的更新升级，提升审查效率。
加快建立和完善自动驾驶地图相关国家标准。制定和修订自动驾驶地图的技术标准、应用规范等相关标准。牵头或参与国际标准制定。
加强对自动驾驶地图的规划。制定自动驾驶地图产业发展规划，明确适应L3/L4/L5级别自动驾驶地图发展路线。
原题：一些企业提出应尽快出台自动驾驶地图监管相关政策
作者： 徐坤 贾宗仁
来源：测绘发展研究中心
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