论市县国土空间总体规划的基本内涵

2019-05-23 10:24:17    来源:UPDIS共同城市

摘要:文章探讨了市县国土空间总体规划的总体目标、规划价值观、概念界定、主要作用、传导体系、开发保护导向、主要任务等基本内涵。

  2.4 国土空间规划是在传统空间规划基础上逐渐形成的新规划类型

  历经分部门试点探索后,国土空间规划作为一种新的规划类型予以确立。2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现‘多规合一’,是党中央作出的重大决策部署”,这标志着国土空间规划作为一种新的规划类型予以确立。但是,国土空间规划不是凭空冒出来的,而是在传统空间规划基础上逐渐形成的,其形成逻辑有“1+N”和“1=N”两种典型模式。

  过渡期国土空间规划与传统总体规划可以“双向替代”。一方面,根据《中华人民共和国土地管理法》修正案(草案)征求意见稿,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。另一方面,《北京市城乡规划条例》提出“城市总体规划是城市发展、建设和管理的基本依据。本市建立以城市总体规划为统领、多规合一的国土空间规划管控体系,统筹各级各类规划。”

  可见,如何理顺国土空间规划与城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划的关系,实现融合统一与逐渐过渡,是当前面临的现实挑战。

论市县国土空间总体规划的基本内涵_国土空间规划_勘测联合网

国土空间规划的两种形成逻辑(来源:笔者根据相关文献整理绘制)

  三、市县国土空间总体规划的基本内涵

  3.1 市县国土空间总体规划的目标与价值观

  (1)市县国土空间总体规划的总体目标

  基于前文分析,笔者认为谋求可持续发展是国土空间规划的根本出发点,一是面向生态文明建设,坚持“人与自然是生命共同体”,整体保护和系统修复生态环境,满足人民日益增长的美好生活需要对生态产品的需求;二是面向高质量发展,破解不平衡、不充分的发展问题,满足人民日益增长的美好生活需要对高水平收入、高品质服务的需求。因此,编制市县国土空间总体规划,应确立“为市县层面全面推进生态文明建设和高质量发展奠定空间性基础”的总体目标。

  (2)市县国土空间总体规划的规划价值观

  围绕上述总体目标,应树立“为人民编规划”“生态文明观”“自然资源观”的三大规划价值观。

  “为人民编规划”的核心要义指规划编制应从部门事权视角转向全民需要视角,将区域协调和高质量发展作为规划统筹的关键视角,从区域视角构建国土空间开发保护的总体格局,实现“面上保护,点上开发”,推进生态补偿,鼓励跨行政区合作,促进区域一体化,推动城乡融合发展和乡村振兴。

  以往城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等都过于强调从部门事权的角度设定规划编制内容,国土空间规划作为各类开发建设活动的基本依据,其编制工作不应局限于国土空间规划主管部门的事权范围,而应基于部门事权,以人民对美好生活的需要为中心,结合地方实际,综合确定一定期限内规划编制内容和重点工作。须知,自然资源部组建的时代背景是新时代,新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,当前国土空间规划理应致力于统筹解决主要矛盾。

  “生态文明观”的核心要义指规划重点应从人类聚居系统转向人地关系地域系统,将人地关系作为规划研究的主线,强调“人与自然是生命共同体”。人地关系地域系统将人类聚居系统视作区域生态系统的组成部分,强调人与地的双向互动关系,强调规划要尊重资源环境承载能力,优先保护生态空间,逐步扩大生态空间面积。

  规划在思想上应坚持“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同体”等生态文明要求和方针。在方法上须把“五位一体”纳入统一的分析框架,将建设主导的价值导向内化到整个系统,从政治、经济、社会、文化、生态文明多维视角综合考量规划的价值选择。

  “自然资源观”的核心要义指从关注土地资源转向关注全域所有资源,将自然资源系统作为规划的重要对象,将全域空间作为规划范围。

  其一,规划应从关注单体资源的保护向关注山水林田湖草生态系统的整体保护转变;其二,规划不仅要探索土地资源的资产化、保值和增值路径,还需结合地方实际探索其他主要资源的资产化、保值和增值路径,实现所有自然资源的全域优化配置和整体效率提升;其三,规划不仅要重视耕地、森林、水域等非建设用地的管控,同时要更加注重建设用地的管控创新,着力盘活存量用地和提升土地利用效率,努力实现以最少的建设用地满足最优的经济增长需求。

论市县国土空间总体规划的基本内涵_国土空间规划_勘测联合网

  市县国土空间总体规划应树立三种价值观(来源:笔者绘制)

  3.2 市县国土空间总体规划的定义与作用

  (1)市县国土空间总体规划的定义

  基于上述认识,在相关文献分析的基础上,本文将市县国土空间总体规划定义为“一定时期内对市县域范围内国土空间开发保护格局作出总体安排和综合部署的综合性空间规划”。其研究对象是国土空间开发保护格局;研究范围是市县行政辖区;研究任务是全域国土空间开发保护格局的总体安排和综合部署,统筹开发和保护,兼顾近期和远期,对同级专项规划和下层次规划进行指导和约束。

  核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控,重点在于建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以主导功能分区为核心的规划分区管控体系,并制定相应的管控规则。

  (2)市县国土空间总体规划的作用

  综合国家政策要求和业界共识,本文认为市县国土空间总体规划的主要作用包括三方面:一是落实国家和省级空间规划的关键环节和主要载体,是落实和深化发展规划有关国土空间开发保护要求的基础和平台;二是市县全域空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是一定时期内市县全域各类开发建设活动的基本依据;三是同级专项规划和下层次空间规划的编制依据。

  (3)市县层面的国土空间规划体系

  基于对市县国土空间总体规划作用的认识,结合国家规划体系与国土空间“五级三类”的体系构想,尝试提出市县层面国土空间规划体系构想。

  根据该构想,市县国土空间总体规划扮演“上传下达”的重要角色,需依据上层次国土空间规划、区域规划、上层次和本级发展规划编制;较大的城市可设立分区规划(如北京、深圳)或片区规划(如广州),以更好地落实总体规划和指导详细规划编制;乡镇国土空间规划可以单个乡镇或多个乡镇一同编制;中心城区可以划定规划单元,以规划单元为基本空间单位编制详细规划,或者以街区、地块为基本空间单位编制详细规划;中心城区以外,通过划定生态单元、农业单元,以单元为基本空间单位编制非建设用地的详细规划;在市县层面各级国土空间规划编制过程中,应将城市设计的有关内容纳入。

论市县国土空间总体规划的基本内涵_国土空间规划_勘测联合网

市县层面国土空间规划体系构想(来源:笔者绘制)

  3.3 市县国土空间总体规划的开发保护导向

  (1)市县国土空间总体规划的开发导向

  市县国土空间总体规划的开发导向应以高质量发展为核心线索,着眼区域协调,在开发模式方面坚持“集聚优先,点状允许”的总体导向,在建设用地供给方面坚持“减量优先,存量为主,增量严控,流量鼓励”的基本方针。

  其中,“集聚优先”指优先支持中心城区、重点城镇、战略平台等集中建设区发展,强化中心带动职能,通过“以点带面”促进全域发展;“点状允许”指在集中建设区外,根据实际情况,允许点状开发特色小镇、特色村落、旅游景区等特色功能区。

  “减量优先”主要针对收缩型城市,如资源枯竭型城市、产业衰退型城市等人口规模和城市活力连续下降3年以上的城市,适度核减中心城区建设用地总量指标,科学合理优化村庄布局,推动村庄建设用地总量指标实现减量化发展;“存量为主”指城乡发展对建设用地的需求主要通过存量盘活满足,即存量盘活的用地供给应占用地供给总量的50%以上;“增量严控”指市县全域新增建设用地指标应根据城市建设用地空间效率综合确定,严格控制增量供给;“流量鼓励”指鼓励通过城乡建设用地增减挂钩等政策,促进建设用地指标在市县全域范围内自由流动、市场化交易,符合条件的情况下鼓励跨市县、跨省交易建设用地指标。

声明:中国勘测联合网登载此文出于传递更多信息之目的,并不意味着赞同其观点或证实其描述,文章内容仅供参考。