光明日报记者：赵部长您刚才在发言中提出“四梁八柱”基本形成，我的问题是国土空间规划体系的“四梁八柱”具体是指的哪些内容?谢谢。
赵龙：下面请庄少勤总规划师来回答这个问题。
自然资源部总规划师庄少勤:
自然资源部总规划师庄少勤 图片来源：国务院新闻办
刚才赵龙副部长介绍了文件发布以后“四梁八柱”已基本形成，我们知道，这次国土空间规划体系的改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，国土空间规划“四梁八柱”的构建，也是按照国家空间治理现代化的要求来进行的系统性、整体性、重构性构建。我们可以把它简单归纳为“五级三类四体系”。
具体可以这样分，从规划运行方面来看，我们可以把规划体系分为四个子体系：按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系，从支撑规划运行角度有两个技术性体系，一是法规政策体系，二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。跟以往的规划体系相比，我认为一方面是着力改善了大家比较关注的规划编制审批的环节，同时特别加强了规划的实施监督。对两个基础体系也是按照新时代的新要求进行了重构。
《若干意见》指出，2020年要基本建立国土空间规划体系。去年自然资源部组建以来，我们就着手来推动这四个子体系重构的前期工作，目前已经形成了一些阶段性成果。随着《若干意见》印发以后，相关的一些成果也会陆续发布。这是从规划运行体系的角度来看。
另一方面，从规划层级和内容类型来看，我们可以把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。这里需要说明的是，并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编，有的地方区域比较小，可以将市县级规划与乡镇规划合并编制，有的乡镇也可以以几个乡镇为单元进行编制。
“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。这次我们特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，比如我们正在开展的长江经济带流域，或者城市群、都市圈这种特定区域，或者特定领域，比如说交通、水利等等，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。这是三类相关专项规划的类型。
刚才您问到具体内容有哪些?我这里需要再补充强调一下，这次新的国土空间规划体系“四梁八柱”，不是简单换一个名称，比如说我们把它统称为国土空间规划，也不是形式上的拼凑，我认为体现的是生态文明新时代空间供给侧结构性改革的要求。《若干意见》里面特别强调，新的规划要体现战略性，提高科学性，强化权威性，加强协调性，注重操作性，要实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。因此，“多规合一”以后的国土空间规划要在原来的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的基础上，融合它们的优势，既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展，既注重技术性能也注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题，既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性。所以新的国土空间规划要按照文件里指出的，要成为能用、好用、管用的规划。所谓“能用”，我理解为要适应新时代要求，适合于国情。所谓“管用”，就是要能够解决空间治理和空间发展的问题。所谓“好用”就是运行成本要低、效率要高，切实提高空间治理体系和治理能力的现代化水平，为实现两个一百年的目标和中华民族永续发展提供支撑，也为全球生态文明建设作出我们应有的贡献。谢谢。
经济日报社记者：我的问题是《若干意见》已经对国土空间规划提出了路线图和时间表，应该说这个蓝图我们已经绘出来了，但是如果它真正要落实的话，应该是一个系统的工程，地方政府这一块接下来应该怎么样做好进一步的工作?谢谢。
赵龙:
谢谢你的提问。刚才说到了国土空间规划路线图和“四梁八柱”已经确定，现在当务之急是加快建立各项制度，同时着手开展规划的编制工作。从地方政府的角度，《若干意见》也明确规定，要求加强组织领导，要求加快编制进度。在国家的统一部署下，当前地方政府可能要重点做好以下工作：
第一，加强组织领导。《若干意见》要求把每一寸土地规划得清清楚楚，形成有利于空间开发保护的格局。要求落实国土空间开发保护的主体责任，主要负责同志要亲自抓，组建规划的编制专班，明确责任分工，同时提出要加强经费保障，加强宣传，加强实施监管等一系列要求。大家知道，组织上的保障是一个非常重要的保障，这是当前地方党委和政府首先要做的一项工作。
第二，做好前期准备工作。刚才说了，因为我们这个规划是自上而下编制，在编制的过程中，要自上而下、上下结合、压茬推进，现在全国的国土空间规划已经开始着手编制，国家级规划制定的各项指标和管控边界要逐步落实到省和市县一级的规划中。在约束性指标下达之前，各级地方党委政府要做好前期工作，主要有几个方面：
第一要做好双评价，我们所说的双评价，一是资源环境承载能力评价，二是国土空间开发适宜性评价。说白了，就是有多少资源干多少事，用资源的约束来实现科学发展，落实新发展理念。第二做好基础性工作，要收集最新规划编制的基础数据，包括调查的数据、相关空间规划的基础数据，还有各地国民经济社会发展规划的一些数据，来作为编制国土空间规划的前提和基础。这些前期工作各地方现在也正在做。第三要坚持“开门编规划”。为了保证规划的科学性，要坚持上下结合、社会协同、公众参与的组织方式。特别是在社会协同和公众参与方面，因为这个规划最后给大家用的，要体现生活空间、生产空间和生态空间的统筹布局，所以发挥公众参与的作用非常重要。同时，我们还提出要发挥不同领域专家的作用。这句话的意思是要专业的人做专业的事，因为国土空间规划不仅仅是一个方面的事情，它涉及到自然的、经济的、文化的、历史的等各个方面，所以需要各方面的专家来参与。在各方面专家不同意见的共同指导和相互融合中，形成空间规划布局结构达到最优和最科学。第四现在要抓紧同步建立基础信息平台。刚才讲了基础信息平台要抓紧构建，原来各地可能有一些相关的信息系统，下一步要按照全国统一的标准，按照统一的基础数据的技术规则，包括测绘基准、测绘体系和先进的信息化技术，开始着手搭建基础信息平台，尽快建成，待规划编制完以后，能够马上利用基础信息平台实施监管。第五统筹规划管理的各个环节。这里最重要的还是要树立规划的权威意识。在规划编制、规划实施和规划体系建立过程中，希望各级党委政府一定要树立规划的权威意识，要保证规划一旦批准，就要认真执行。这个权威性要体现在从规划编制到规划管理的各个环节，而不是说最后到实施的时候才要想起这件事。科学规划是一个基础，需要强调的是要心无旁鹜，在思想上就要强化规划要贯彻执行的意识，要久久为功，要一张蓝图干到底，而不是说在规划编制过程中总想下一步可能要修改。文件中对规划修改有严格的程序要求，各级地方党委和政府一定要强化这种意识，这样才能保证规划的权威和管用。谢谢。
中国日报社记者：我想问一下过去我们在民间有很多关于政府规划的看法，有的人说“规划规划，墙上挂挂”，还有人说“政府一换届，规划也就跟着换届了”。我想问一下我们新的国土空间规划体系怎么样解决规划落地困难和朝令夕改这两个问题。谢谢。
赵龙:
谢谢你的提问。你提到的这个问题在过去的一段时间确实存在，因为我也在地方做过副市长，也确实看到，在规划的调整过程中不能说随意，程序上是比较简单的，确实造成你说的经常出现换一届党委政府可能就修改一次规划的现象，甚至也出现过这一届政府提出要往东边发展，下一届政府可能要提出往西边发展，把规划的落实搞得七零八落、支离破碎。
刚才你提到的规划的权威性涉及两个方面的问题，第一是如何保证规划编制的科学性，第二是如何保证规划实施监管的严肃性。因为规划科学是基础，如果这个规划不科学，很难达到实施的权威性。严格监管是保障，只有严格监管才能保证规划的落地。对于规划的科学性，规划本身关注的是空间格局和功能布局，是空间布局和结构的整体优化，是需要统筹谋划的。我们中华文化一直叫谋定而后动，如果不谋定好，可能你造成的失误和损失是无法挽回的。所以习近平总书记强调，规划的科学是最大的效益，规划的失误是最大的浪费。在科学性方面重点要把握几个方面：
一是基础工作要扎实，要做好资源的“双评价”，要用最新的基础数据和最先进的技术手段来编制规划。
二是要体现国家意志，要把党中央、国务院的决策部署，把国家发展战略通过自上而下规划编制层层落实，特别是一些约束性指标的传导和落实。比如生态文明建设，比如新发展理念，国家都有一些重要的管控指标，要把它们通过国家、省、市、县一直落实到详细规划上。同时，中央要求划定好“三条线”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。这三条管控边界也要通过规划层级层层落实，体现战略性。
三是要明确生态文明建设的要求。这次规划，刚才庄总规划师也介绍到，一个很大的特点是强调生态优先、绿色发展，强调节约优先、保护优先、自然恢复为主，强化山水林田湖草是一个生命共同体的理念。这里对生态文明建设有很多的要求。举几个具体的例子，比如要实施生态环境的分区管控，要保护好生态屏障，要构建好生态网络和生态廊道，要做好生态保护的修复等等，这些问题都要在规划的过程中体现出来。
四是要优化用地结构和布局。这个规划，刚才也介绍到还有一个很大的特点，就是要以人民为中心，我们国家现在主要矛盾发生了变化，变成了人民群众对美好生活的向往和不平衡不充分发展之间的矛盾，这种不平衡不充分的矛盾也要在空间规划上得以一定程度的解决。比如如何统筹布局的问题，如何做好基础设施规划的问题，如何满足基本公共服务的问题，如何做好住房、医疗、文化、体育、养老、教育等各方面的用地保障，还有如何把社区构建得更加舒适宜居，有更多的公共开放空间。同时要保证城市的安全，包括公共安全、防灾减灾安全，这些方面都是规划里要充分考虑的。还要传承历史文脉，体现风貌特色和地域特征。
五是开门编规划，特别强调要公众参与，公众参与是一个民主的过程，同时也是落实规划宣传规划的过程，只有在规划编制过程中，把大家的一些疑虑、大家的一些矛盾、大家的一些问题充分协商和解决后，才能使这个规划更加科学、更加有利于实施。
六是发挥专家的作用。专业的人干专业的事。过去遇到过，也听说过，很多的规划调整是由行政来主导的，当然行政主导也没有错，但是一定要有专家意见的充分表达，这样才能保证规划的科学性。
七是一些手段的应用，比如城市设计、乡村营造、大数据等等，这些理念和方法要应用进去。第一是保证规划的科学性，第二是在实施监管方面树立一个理念，就是再好的规划如果你不认真执行，不落实到底，最后也不是一个好规划，或者是一个差规划。为什么这样说?规划实际上就是画出一张蓝图，本来我们想画一个风景优美山水画，最后你今天改一下，明天改一下，今天涂一下，明天涂一下，最后可能就像大家讲的笑话一样，画张飞最后变成画石头，最后没办法只能搞成一个黑色的扇面。所以说规划的实施也是非常重要的。
习近平总书记提出，规划折腾是最大的忌讳。如何避免折腾?刚才也介绍了，《若干意见》里已经有了明确规定，第一是强调规划的权威性，规划一经确定就具有法律效力。第二是坚持先规划后实施。第三是对于规划的调整有严格的限制条件和程序要求。第四是上级部门要加强对规划执行的监管。第五是对违法违规行为要严肃查处。这样才能保证规划的权威性。当然科学性也好、权威性也好，制度规定是一个重要的方面，更重要的是大家从落实新发展理念上来重视、来认识，来执行。制度和理念共同结合，才能能够切实解决刚才您提到的“规划规划，墙上挂挂”这样的问题，从而实现空间治理体系和治理能力的现代化，保证“一张蓝图绘到底”。谢谢。
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