1引言
在一些重要的城市，几乎都发生过诸如污染气体泄漏、地质灾害、火灾和其它突发性事件。在城市突发事件处置中表现出测绘地理信息应急服务保障方面的能力明显不足，都造成了不必要的生命或财产损失。像深圳这样一个国际化城市，以社会安全、突发自然灾害、公共卫生突发事件等为代表的公共安全形势日益严峻。加强城市应急管理，提升测绘地理信息应急服务能力，快速、有效地对突发事件进行预防和处置，就成了迫在眉睫的任务。
2013年，国务院要求在全国范围内自上而下全面实施地理国情普查工作。通过普查系统掌握权威、客观、准确的地理国情信息，监测地理国情要素的变化情况，为制定和实施国家发展战略与规划、优化国土空间开发格局和各类资源配置、生态环境保护提供重要依据，也为做好防灾减灾工作和应急保障服务提供了重要保障。在此背景下，尝试从地理国情角度思考城市应急管理工作的思路很有现实意义。
2地理国情工作内容
根据国家、省的统一部署，深圳市2014年编制完成了《深圳市第一次全国地理国情普查实施方案》，并正式启动了地理国情工作。
2.1 普查范围及内容
深圳市地理国情普查范围为深圳市所辖陆地范围及海岛。在国家、广东省规定的普查内容的基础上，深圳市结合实际需求和已有的数据基础，进行了指标细化和内容拓展。比如：新增“湿地”、“实有人口”、“空间基础网格”、“生态线范围”、“无居民海岛”等普查内容;在城市道路、风景名胜区等指标进行了等级扩展和属性扩充。具体普查内容见表1。
深圳市地理国情工作提出建立常态化的需求征集工作机制。在充分调研的基础上，以需求为导向，按照方便采集的原则，从对全市有普遍应用意义或重要影响的角度出发，在今后每年的地理国情监测的过程中逐步扩充普查要素和新增监测内容。
2.2 普查技术标准
深圳市地理国情普查采取的总体技术路线为：通过航空影像自动解译和人工判读，充分利用已有的基础地理信息数据和专题数据，以内业为主、外业为辅的方式获取客观真实自然和人文地理信息。
由于深圳市有很好的数据源基础，基础数据丰富、且精度较高，因此，深圳市地理国情工作特别要求对已有的基础地理信息进行充分利用。为此，普查采用的数据源、外业调查比例尺、调查精度、最小图斑指标等方面的技术标准都高于国家和省的要求，具体体现在：
1)使用到的数据源，包括0.2米高分辨率航空影像、1:1000地形图、土地利用现状数据、建筑物普查数据、地名普查数据、电子地图等数据;
2)外业调查比例尺为1:2000，远高于广东省1:10000比例尺;
3)地表覆盖类要素全市范围采用城市地区最小图斑标准，部分重要的或者敏感指标根据应用需要设定更高的最小图斑调查标准。
表1深圳市第一次全国地理国情普查内容
3基于地理国情开展地理信息应急服务的必要性和可行性
由于深圳市地理国情内容涉及自然、经济、人文等综合信息，基本涵盖了应急管理所需要的信息范围，数据精度也较高，因此，基于地理国情数据不仅能完全实现如突发事件准确定位、事件发展态势展示、应急决策等主要的地理信息应急服务功能，同时相比现行基于传统测绘数据和基础地理信息数据开展的应急保障服务具有无可比拟的优势。
3.1以需求为导向的地理国情数据更符合应急管理决策的数据要求
应急管理工作往往需要多维度的地理信息。传统的地理信息成果因特定专业领域需求而生，一般具有较强的专业性，且表达的信息相对单一，在应急救灾过程中不利于快速判读，信息量也有限。
而地理国情，是在将区域内各种地理信息综合集成的基础上，加载了如经济、社会、人文等上层建筑信息，对突发事件的描述更为直接、全面，且具有现势性、动态性;同时，深圳市地理国情数据的采集内容和精度，都以需求为导向，其本质目的就是为管理决策提供服务，因而更符合应急管理决策的数据要求。
3.2地理国情监测是应对大数据背景下提高应急预警和预测水平的有效途径
地观测数据的快速获取和传输技术的发展、国家空间数据基础设施建设的日益增速、城市基础设施建设和发展引发的各类地理信息逐年增加，加上各地 “数字城市”、“智慧城市”重大信息化工程项目的不断推进，空间基础数据积累日益增速，地理信息发展推动着大数据时代的形成。
大数据时代，能否科学有效地提取和利用相关的应急数据，是对有可能发生的各类突发事件进行及时预警和预测的关键。而地理国情以地理的视角，研究自然环境、经济环境、社会文化环境之间的空间联系，为在应急管理情境中运用海量数据进行应急地理信息挖掘提供了一个研究角度和有效路径。
3.3地理国情监测能解决现行地理信息应急信息资源建设方面所存在的主要问题
地理信息应急服务需要将地形、电力、交通等多种资源组合成3维空间多元信息体，为应急服务提供信息支撑。如在类似地震、火灾等突发事件应急处置时，不仅需要提供事发地点快速定位服务，还需要提供影响范围内建筑的一些基本信息，如建筑面积、建筑年代、结构类型、居住人口、建筑平面分布等信息，以及周边地形、构建筑物等全面信息。而现阶段，应急信息分散在各个部门，相互独立，同类地理信息要素的标准也不一致，为应急信息的共享和调配带来很多不便。同时，存在部分的实体属性信息缺乏的问题，现行地理信息应急服务能力明显不足。
而深圳市地理国情工作，将建立多方参与的常态监测机制。一方面在规划、国土、环境、交通、卫生、人口、公安、水务、应急等21个部门之间建立有效的交流、沟通渠道;另一方面试图建立统一调查机制。因此，基于地理国情，在统一的数据框架和调查标准下，对各类应急信息资源进行整合，突发事件发生时能短时间内迅速提供全面、准确的参考依据，实现有效的地理信息服务支援。另外，地理国情采用面向对象的方法，基于面向对象关系的空间数据库模型对数据进行组织管理，可快速地对多类应急信息要素进行任意组合，从而满足应急决策对不同尺度的的应急产品定制的需求。
因此，概括来说基于地理国情能解决现行在测绘地理信息服务方面存在的应急资源分散、应急空间数据采集精度不均衡、标准不统一、应急信息不全面、整合力度不足等问题。
4城市应急管理对地理国情数据的应用需求
每座城市都有其特殊性，比如地理位置、社会功能，城市应急管理内容自然也不同。通过对历史资料的收集和分析，总结深圳市应急管理需要主要应对的突发事件类型及现状，梳理应急管理工作对地理国情数据的应用需求。
4.1常见突发公共事件现状及趋势
根据《深圳市突发公共事件总体应急预案》，深圳市应急管理需应对的突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共事件、突发公共卫生四类。
通过分析，其现状和趋势情况为：
1)自然灾害。深圳地处亚热带海洋性气候，地形多为丘陵，台风、暴雨、高温、寒潮、大雾、霜冻、干旱、雷击、山体滑坡等自然灾害发生比较频繁。
2)事故灾难。深圳长期快速发展过程中积累的经济发展与城市建设、人口与基础设施的矛盾开始凸现，交通事故、火灾、环境污染、核泄露、生产伤亡等隐患演变为事故灾难的可能性日益增大。
3)突发公共卫生事件。深圳属于国际性物流城市，同时毗邻港澳，位置特殊，人口流动和物资转运日益频繁，食物中毒、传染性疾病等突发公共卫生事件爆发和传播的机率较高。
4)突发社会安全事件。随着社会逐步进入高风险时期，社会矛盾纠纷增多，大规模群体性事件及重大刑事案件等突发社会安全事件时有发生。
4.2应用需求梳理
总体上，应急事件处理对地理国情各类要素数据的需求主要为：利用地表覆盖及道路、流域等重要地理国情要素数据和地形数据，分析已有的道路、救援资源、居民点、安置场所等信息,在评估灾情的基础上提出人员转移、抢险路径、危险区域管理及防治等应急处理决策。
以地质灾害为例，梳理应急管理对地理国情数据在中的应用需求，如表2。
表2 地质灾害应急对地理国情数据的应用需求
5关于深圳市地理国情应急服务的思考和建议
5.1加强应急信息储备，建立地理国情应急监测数据库
遵循应急管理工作“预防与应急并重，常态与非常态相结合”的原则，很多省市已编制了测绘地理信息应急保障预案，但是，大部分的预案仍然侧重于为应急响应和突发事件处理提供测绘地理信息保障，而忽视了对日常的信息储备和事前预警。举北京721暴雨事件为例，北京每年夏季都会有暴雨，每次暴雨几乎都会有数十个较低的低洼路段，尤其是下凹式立交桥严重积水。若将低洼地段纳入监测范围，在特大暴雨发生前，按照历史数据分析，结合降水预报信息，得出严重积水的低洼路段分布图，并通过媒体向公众提出预警，也许就不会有这样的悲剧。
因此，加强日常应急信息储备，可为快速处置突发事件提供基础和保证。深圳市可将应急管理涉及的重点防护目标、重点行业、特殊区域纳入监测范围，做到未雨绸缪。可考虑将城市危险源及影响范围、重点防护目标，监测监控站、应急避难场所、应急测绘机构、应急救援和医疗机构、通信系统及覆盖范围等重要的应急信息纳入地理国情内容。同时，通过对地理国情要素进行属性扩展或信息链接，建立相关要素相互之间的联系，比如，在初步评估的基础上，对重大危险源进行属性拓展，增加承担相应应急测绘任务的测绘资质单位、承担相应救援任务的救援机构、医疗机构等相关的信息，来提高应急服务的效率。
5.2引入空间基础网格，实现城市应急网格化管理
将网格技术(Grid)应用于城市管理领域，对城市进行网格化管理，已成为城市管理的新模式。城市网格化管理的基础是划分城市网格单元。不同的职能管理部门，按照各自部门领域内的划分标准，都有自己的管理单元网格，如公安部门的派出所分片管理单元、统计部门的社区统计单元、规划部门的规划标准分区单元等。划分的标准不同，网格单元划分的大小尺度、形状也不尽相同，因而不同类型的网格单元之间存在彼此包含、重叠、交叉或分离等问题。在推进信息化建设，城市精细化管理的背景下，信息共享已成为政府各部门、行业的普遍需求。
为适应各部门片区管理的共同需要，提出了建立城市统一空间基础网格的想法。空间基础网格充分考虑了城市管理各个方面的现状和需求，根据一定的划分原则，将城市空间划分为连续的基础网格单元，并为每个网格单元确定唯一“网格编码”，政府各职能管理部门通过对基础网格单元进行聚合或者分解，建立自身需要的工作网格。空间基础网格同时也起到了规范和联系各政府部门管理单元的作用，为实现城市管理信息共享提供了坚实基础。深圳市于2007年发布了全市统一空间基础网格标准，已在大多数管理部门得到了共同的应用。鉴于此，深圳市地理国情工作已将“空间基础网格”作为扩展内容纳入了地理国情“地理统计单元”中。
现行的应急管理由于没有充分利用事故地点周边的地理信息，在应急区域的划分上也具有较大的任意性，以至于应急过程中对应急资源的调配受到极大的影响。引入空间基础网格，整合各方面的资源，实施应急管理网格化，是一个必然的趋势。分析空间基础网格在地理国情应急服务中的作用主要体现在以下几个方面：一是基于空间基础网格，在调研应急管理需求的基础上，探索建立应急管理工作网格，有助于应急信息采集、现状巡查，有利于实现应急相关部门之间的数据交换和数据共享，为政府应急决策提供全面的信息参考;二是空间基础网格为应急管理需要的非空间数据“落地”提供了统一的空间基础和空间统计方式，更有利于应急信息资源整合;三是引入空间基础网格，探讨建立突发公共事件网格化应急资源调度模型，有利于在事故应急响应时，迅速合理地调配分散在各部门的应急资源。
5.3利用地理国情成果进行数据挖掘，拓宽和丰富应急地理信息内涵
由于现行的地理信息应急服务主要还是停留在突发事件空间定位，利用基础地理信息进行邻域分析、叠加分析、缓冲区分析、淹没分析等空间分析，为应急决策提供最基础的辅助功能。基于地理国情通过对一些重要的应急信息的挖掘，以及采用信息融合技术开展更有用的专题分析研究或模型研究工作，如应急设施分布、应急风险评估、突发事件发展趋势预测及预警等。
基于地理国情，根据决策管理者需求，拓展应急产品信息要素，比如应急交通指挥图，增加隘口、桥梁、隧道等制约道路通畅要素标注;在制作水系分布图时，增加气象、汛情、水利设施等密切相关的信息链接与说明。另外，面向普通民众，提供通俗易懂、丰富多样且实用的应急产品，如：暴雨洪涝期间，对暴雨的时间范围、降雨量预报信息与城市积水区、山区泥石流等风险数据进行关联分析，在此基础上制作城市洪涝危险区和泥石流隐患区分布图等。
6结论
综上所述，结合深圳市地理国情工作实际，对地理国情在城市应急领域的潜在应用提出了些浅显的认识与思考。深圳市地理国情工作目前还处于研究和探索阶段，真正实现地理国情数据在应急管理中的应用，还需要进行更深入的探索和实践。但是毋容置疑，将地理国情与应急管理相结合，是未来提高地理信息应急服务水平的必然趋势。
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作者：朱萍萍 深圳市规划国土发展研究中心
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