二 不动产测绘取得的成绩和经验
1、不动产测绘基础数据建设基础扎实
十二五期间，全国统筹建成2200多个站组成的全国卫星导航定位基准站网，基本形成全国卫星导航定位基准服务系统。实现我国陆地国土1:5万基础地理信息全部覆盖和重点要素年度更新、全要素每五年更新，基本完成省级1:1万基础地理信息数据库建设。随着影像获取技术手段、航摄队伍、装备能力的发展，影像获取能力大幅提升，效率明显提高影像获取能力大幅提升。据统计，我国航空影像获取2010年以来每年完成的面积均过100万km2，2015年航空摄影已完成面积超过200万km2，航天影像获取已实现2.5m地面分辨率影像年度国土面积全覆盖，优于1m高分辨影像重点区域年度覆盖。334个地级城市和476个县级城市数字城市建设全面铺开，全国智慧城市试点取得阶段性成果。完成了第一次全国地理国情普查，初步构建起支撑常态化地理国情监测的生产组织、技术装备、人才队伍等体系。信息化测绘基础设施更加健全，形成了天空地一体化的数据获取能力。
比如湖南、广西都为不动产统一登记开展加强了不动产测绘基础数据建设，开展大比例尺航空摄影和数字正射影像图制作，充分发挥了航空摄影测量覆盖范围广、规模效益显著的优势，克服了天气、交通等不利因素，避免分散生产数据成本上升，节约了资金。两个省区的航摄成果一方面能够为整合不动产登记资料提供统一的、高精度的空间载体，另一方面还能够科学高效地解决开展农村不动产权籍调查由于地形多样性带来的困难。
2、各项不动产测绘稳步推进
几年来，由国务院部署，各部委牵头，地方政府部门承担，在全国范围内相继开展了第二次全国土地调查，集体土地所有权登记发证，林权登记发证，农村宅基地及集体建设用地使用权登记发证，农村土地承包经营权登记颁证等全覆盖式不动产调查登记发证工作，经过了多部门的努力，目前已基本完成大部分测绘工作，形成了覆盖全国城镇和大部分农村的产权调查和测绘成果。为各项不动产登记发证工作提供了准确、可靠的基础数据。各地土地、房产等不动产管理部门也根据日常登记、变更等需要，开展日常不动产测绘服务保障工作。
3、测绘地信息部门在不动产统一登记的作用彰显
几年来，测绘地理信息部门积累了丰富的基础测绘成果和地理国情普查与监测数据，在航空航天遥感测绘、高精度测绘定位等方面形成了独特的技术优势，为开展不动产测绘工作提供有力支持。特别是测绘地理信息部门在农村集体土地确权登记发证、农村土地承包经营权确权登记颁证等不动产测绘工作中发挥重要的技术和数据支撑作用，在这“两权”登记颁证工作中遇到的数据管理、确权工作质量等问题，测绘地理信息部门积极发挥数据、技术以及人才优势给予了大力的支持。2016年4月，农业部、财政部、国土部与测绘地信局联合印发了《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》，对测绘地理信息部门在土地确权工作中的作用予以认可和肯定。
4、不动产测绘服务创新能力稳步提升
近年来，测绘地理信息部门全力构建了覆盖全国的“一图、一网、一平台”，制定了多项技术标准和技术规范，积累了大型数据平台建设的经验，建设纵向联动、横向协同、互联互通的地理信息服务平台，为不动产统一登记提供统一、权威、高效，以及互联共享、三维实景多时态的技术和平台支撑。
同时数字城市地理空间框架向智慧城市时空信息云平台升级，与互联网、云计算、大数据等新技术融合。基于地理信息技术，利用丰富地理信息资源，实现空间定位数据、正射影像数据、高程模型数据、地形要素数据、数字地形图等基础地理信息数据的全面覆盖或必要覆盖。改变地形要素数据模式，制作以面向地理实体、分层细化、时效性高为特征的地理信息数据。三维地籍、房产等管理系统精确地描述了三维空间的不动产权属信息，有效促进了不动产的立体化利用和管理。
三 我国不动产测绘存在的问题和不足
1、不动产测绘管理制度有待完善
从国际经验来看，不动产的范围十分宽泛的，一般认为土地及地上定着物都属于不动产。我国颁布的《不动产登记暂行条例》也确定了：集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权等十项不动产权利。我国不动产测绘尚未出台相应的管理办法，尽管《测绘法》已经构建了地籍测绘、权属测绘、房产测绘制度，并对相关资质条件等进行了规定，但仍然难以覆盖我国不动产的所有种类，不动产统一登记工作开展后，容易出现制度不衔接和监管存在漏洞等问题。
2、不动产测绘技术规范制定滞后
由于长期以来不动产登记分散在各部门，相应的基础性权籍调查工作也由各类不动产行政主管部门按照单一部门规范负责组织实施。根据国土资源部下发的《不动产权籍调查技术方案(试行)》，在过渡期内，不动产测绘仍然施行“多规并行”。现行的房产测绘主要依据《房产测绘管理办法》、《房产测量规范》，各省也都有房产测绘管理办法的细则;土地测量则依据《地籍测绘规范》、《1:500 1:1000 1:2000外业数字测图技术规程》、《城市测量规范》等。但这些规范制定的时间不同，测绘标准和技术规范往往兼顾不同部门的实际情况制定，根据各部门管理和各类不动产登记需要测绘、调查的内容各有侧重，无法完全满足不动产统一登记的要求，迫切需要制定统一的标准规范。
3、不动产测绘监管力度有待加强
长期以来，我国测绘工作多侧重于宏观保障服务层面，工作层级相对较高，主要集中在国家和省级两级，因此也形成了市县基层测管部门事权不饱满、人员不足、机构设而不立等老问题。针对不动产登记国家相关部门相继颁发《关于整合不动产登记职责的通知》和《国务院机构改革和职能转变方案》、《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》，明确了相关职能部门，并编制了各项制度文件，其中也对不动产测绘进行了任务划分和流程设置。但在具体的方案和文件中，并没有针对不动产测绘的工作职责、质量监督、测绘成果汇交等作出说明和规定，这也反应出不动产测绘并未完全融入到不动产登记行政管理工作中。
4、不动产测绘市场管理不规范
目前我国地籍测绘、房产测绘市场准入制度已经施行多年，从事测量必须拥有测绘资质证书。然而仅仅拥有测绘资质证书，并不一定能进入相关测绘市场。在一些地方的不动产登记工作中，很多只承认经过登记机构认可的测绘机构出具的测绘成果报告和图件。导致很多测绘单位面临依法获取了测绘资质证书，却无法进入相关测绘市场的尴尬境况，这与行政审批制度改革的目标不一致，也不符合国家激发市场活力的要求。
另外从不动产统一登记开展后测绘服务情况来看，一是不动产测绘机构基本还是划片区搞独家经营，大部分由管理部门下属测绘机构承担;二是市县级测绘地理信息部门，测绘人员不足，测量工作量大，成为影响不动产登记办理时长的原因之一。
5、不动产测绘历史数据难融合
不动产统一登记后，登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台需要进行统一，各类不动产测绘数据也需要进行整合。这些测绘工作往往是由隶属不同行业的部门管理和使用，由于各部门的测绘数据往往存在采用不同的地理空间基准、技术规范、测绘手段等，部分区域还存在大量重复测绘，很容易导致各种不动产权利的重叠、错漏现象;不同部门管理的数据不一致，还容易导致权益用地之间的权属界线不清、权利归属不明确，实际工作中增加不动产纠纷。
四 对策建议
1、完善不动产测绘管理制度
进一步完善不动产测绘制度的顶层设计，在《测绘法》即将完成修订基础上，适时制定《不动产测绘管理办法》，并纳入《测绘地理信息五年立法规划》，与《不动产登记暂行条例》相衔接，确立测绘地理信息行政主管部门履行不动产测绘监管职责的法律地位。随着不动产范围的进一步明确，重新划分测绘资质专业范围，将土地使用权、房产、林地、农地承包经营权等涉及不动产测绘的业务内容合并设立不动产测绘专业，以便与国家不动产统一登记制度改革相衔接。在不动产测绘基础数据建设方面，修订《基础测绘条例》时，打破各级测绘地理信息行政主管部门按比例尺划分图件更新职责的局面，施行多比例尺协同更新，促进基础测绘和不动产测绘的融合发展。在《注册测绘师执业管理办法》等配套法规中，将不动产测绘纳入注册测绘师的执业范围和具体内容。
2、统一不动产测绘规范、标准和平台
及时研究编制相应的不动产测绘技术规范和标准，对当前不动产测绘基础控制测量、界址测量、图件测制、面积计算等使用相关测绘技术方法、精度指标、空间坐标系统等进行统一修订完善，实现与不动产产权产籍调查规范的统一。解决不动产权属界线在数据整合过程中一致性，从而达到保护不动产物权，确保不动产登记平稳过渡。加强地理国情普查与监测、数字城市(智慧城市)建设等工作与不动产测绘在任务内容、技术规范、成果应用等方面的衔接，形成相互支撑、互为促进的新型业务格局。
3、强化不动产测绘监管职责
积极宣传、彰显不动产测绘作为不动产登记的关键环节，为自然资源资产产权和用途管制提供统一权威、互联互通的数据基础、决策依据和平台支撑。主动履行起不动产测绘的业务指导、质量监督和市场监管等责任，积极参与到国家相关的议事机构之中。强化各级测绘地理信息行政主管部门不动产测绘的监管职能，将不动产测绘成果质量检查结果、安全责任等列入资质单位信用评定范畴，加强成果异议处理和市场规范管理等方面的能力建设。同时进一步拓宽争议解决渠道，完善不动产测绘环节的异议处理机制，明确不动产测绘成果异议处理的机构、程序等，保障不动产权利人的合法权利。
4、有序推动不动产测绘市场规范化建设
不动产统一登记之后，建立更加完善，统一开放，竞争有序的测绘地理信息市场体系。为推动《测绘法》等法律法规的贯彻落实，破除市场准入的“隐形门”，建议在《不动产统一登记条例》中，明确规定不动产登记所需的测绘资料，应当由国家认可的测绘资质单位提供，确保不动产测绘成果的权威性、可靠性。加强对不动产测绘成果质量的监管，同时进一步拓宽争议解决渠道，完善不动产测绘环节的异议处理机制，明确不动产测绘成果异议处理的机构、程序等，保障不动产权利人的合法权利。同时，应进一步规范不动产测绘市场准入、从业人员资格审查以及测绘产品监督检查等制度，完善相关法律法规和监管措施，确保不动产测绘成果的准确、可靠。
5、强调组织协调和数据资源共享
一是在完成各级不动产登记职责机构整合的基础上，加强机构间的组织协调，建立多部门和多层级之间的业务职责、管理流程、技术支撑、数据保障和多方利益协调等沟通协调机制。强化测绘地理信息行政主管部门对不动产测绘工作的监管，有效地提高数据采集、数据管理及数据使用的质量和效率。二是积极推进不动产测绘数据资源共享，各地尽快出台不动产测绘数据管理规范，成立相应大数据中心，接收和管理各部门的数据。建立数据管理使用办法，制定有关使用、保护、产权、保密等规定，打破部门间、地区间的数据信息保护，做得真正的数据共享。
6、加快测绘新技术推广应用
借助国家的新型基础测绘体系的建设机遇，加快无人机倾斜摄影、三维街景扫描等新装备、新技术的应用于不动产测绘，并推动技术服务市场研究出成熟的技术解决方案。将遥感技术、数据库的维护更新和动态测绘列为不动产测绘工作内容，推动不动产测绘和GIS更加紧密的融合。以信息平台建设、应用，推动不动产统一登记制度的构建，利用“云计算”等前沿技术，制定总体方案和相关技术标准，并开展平台研发工作。适时举办不动产测绘培训，为开展不动产统一登记提供技术支持和服务，加强不动产测绘队伍建设。
7、为不动产测绘历史数据整合提供技术支撑
推动测绘地信技术单位积极参与不动产测绘历史数据整合工作，一是做好对现有不动产测绘历史数据的现状调查，搜集土地、房屋、林地、草原、海域等不动产测绘执行的数据标准、技术规程以及原来的各类地形图、宗地图、界址坐标册等纸质和电子数据，进行梳理、规范，做好对比分析。二是统一数据空间参考系统、图形数据库空间分层和属性结构等标准，在条件许可情况下区域性提供坐标系转换参数以及建立统一数据分层和属性字段等，提出整合建设的技术路线，为不动产测绘数据整合提供技术支撑。
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