导 读
经济新常态背景下，地勘单位进行混合所有制改革是大势所趋。文章在经济环境、行业环境、政策及落地情况等外部背景分析的基础上，对资源禀赋、管理水平、发展状况、人事状况等影响地勘单位混改的内部因素进行了剖析，并对有序推进地勘单位混改提出建议：宏观层面，政府应加强顶层设计，完善配套制度并抓好制度落实工作;微观层面，地勘单位要解放思想，建立现代企业管理制度，鼓励职工持股，分层分类实施，因企制宜，必要时借助中介力量助推改革。
在当前全球经济复苏乏力，矿业形势低迷背景下，地勘行业发展面临许多新的机遇和挑战，亟需进行新一轮深化改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出要“积极发展混合所有制经济”，这为地勘单位多元化改革提供了思路和方向。研究地勘单位混合所有制改革(以下简称“混改”)，有必要对影响其改革的一些因素进行剖析，以便有针对性地采取措施，推进改革顺利进行。
1 地勘单位混改的必要性及可行性
1.1 混合所有制释义
混合所有制经济在我国出现和发展，主要源于国有企业改革，是20世纪90年代提出的改革方案，旨在引入民资促进生产力发展。此后，混合所有制经济在我国不断深化和发展。2013年《决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
2018年《政府工作报告》提出推进国资国企改革，并进一步提出积极稳妥推进混合所有制改革。可见，混合所有制是国有企业改革的重大措施。本文的地勘单位混改，是指地勘行业从事业单位改制转为企业的此类地勘单位的改革。
1.2 地勘单位混改的必要性
伴随市场经济的发展变化，地勘单位现有格局已难以满足市场和社会发展要求。虽然之前地勘单位也进行了属地化、内部企业化等一系列改革，较好地解决了基本生存问题，但却始终没有解决其生命力问题，许多单位尝试的“戴事业帽子、走企业路子”的改革导致了事企混合运行的混乱局面，经济新常态的出现以及外部环境的变化又使地勘单位发展面临一些新的困难，究其原因就是现有体制机制制约了地勘单位的发展空间。在社会主义市场经济条件下，企业才是最基本、最重要的市场活动主体，而我国地勘单位大部分属于事业单位性质，长期形成的依靠财政补贴的观念难以改变，缺乏核心竞争力和创新力使其不能成为市场主体。地勘单位要想走出当前的窘境，必须进一步全面深化改革，彻底实现事企分离，建立现代企业管理制度，激发自身创造力，才能提高生存和发展能力。
发展混合所有制经济是我国经济新常态下当前及未来经济领域的一项重要改革内容和发展趋势。目前国家正积极推进国企混合所有制改革，随着顶层设计的逐步完善和向“深水区”推进，地勘单位进行混改已是大势所趋。作为国有企业中的“新生儿”，地勘单位可以趁此良机找好自己的定位，通过混改注入新的动力，实现地勘行业新一轮发展。
1.3 地勘单位混改的可行性
首先，混改并不是新鲜事物，在我国已经有近三十年的探索，许多专家学者对混改相关内容进行了研究，为推动混改奠定了基础，因此推动地勘单位混改具有一定的理论支撑。
其次，国家支持混改，目前正将经济体制改革特别是混合所有制改革作为重要任务加以推进，相继出台了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《企业国有资产交易监督管理办法》等各种配套政策，相关制度体系正逐步完善，重要领域混改试点也取得了一定突破。虽然地勘单位混改还没有先例可循，但央企、国企等混改的相关经验可以为地勘单位混改提供指导借鉴。
再次，“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的提出以及城镇化建设的推进，可以调动社会资本参与地勘单位混改的积极性。地勘单位经过几十年的发展与积累沉淀，在地质勘探方面拥有独特的人才、技术等优势，有吸引社会资本进入地勘行业的潜力。此外，PPP模式及未来的各项宏观规划都可以助推地勘单位混改。
2 地勘单位混改的背景分析
2.1 宏观经济环境
地勘经济是我国经济发展的一部分，经济发展形势决定了矿业及地勘行业整体发展情况。在过去的几十年中，我国经济经历了高速发展阶段，地勘行业也随之实现了跨越式的发展。但伴随经济发展进入新常态，全球经济形势低迷致使市场有效需求不足，矿产品需求疲软使得地勘行业发展进入下行通道。受我国经济“增速放缓、转型换挡、结构优化、全面提质”的新常态局面影响，我国矿业复苏仍缺乏持久动力。2017年我国地勘经济继续走低，地勘行业一些深层次的困难和问题逐步显现：我国地质勘查投入自2012年以来持续下降，勘探开发活动减少，矿业市场信心不振，面对新时期新需求，地质工作结构进入调整期。
目前在这种复杂多变的内外经济形势下，全球矿业市场还将继续深度调整。创新经济增长方式、推进结构性改革、增强自身竞争能力是目前地勘单位实现可持续发展的必然选择。
2.2 行业环境
我国地勘行业市场结构存在不足，从事固体矿产勘查、地质钻(坑)探和水工环地质调查等传统项目的单位较多，而从事航空地质调查、海洋地质调查等新兴领域勘查的单位却很少。多年来，国有地勘“百局千队”的队伍格局和近50万在职职工规模没有大的改观，队伍庞大、职能相近、发展方式趋同，导致地勘市场竞争激烈，造成资源浪费和无序竞争。目前全国地勘单位分类改革中，80%都选择了公益类，表明地勘队伍大部分干部职工思想仍相对保守，缺乏走企业路子的信心和勇气，还过多地依赖政府补贴支撑单位发展。随着内外形势的变化，地勘单位沿袭的管理模式和理念已越来越难以适应市场的变化和要求，严重制约了自身经济发展。
另外，我国地质勘查工作重点正在发生转移。过去，我国在资源勘查开发方面比较注重“量”的积累，各类资源的产量增长都比较大。进入“新常态”后，经济增速下降和结构调整导致资源需求减少，地勘行业产能出现过剩。一些矿种的勘查已处于过度饱和状态，而同时与民生相关的地质工作，如城市地质、生态地质、环境地质、新能源开发利用等越来越受到关注。所以地勘单位应从自身的优势和特色出发，围绕国家需求、社会需求、市场变化不断进行结构调整，超前布局，主动作为，在未来发展以及在混改过程中抢占先机。
2.3 政策及落地情况
新常态下地勘单位深化改革需要条件，如果没有政府对地勘企业的准确定位和具体政策指导，地勘单位改革很难取得理想效果。
由于自身底子薄，发展不平衡等一些问题，地勘单位改革信心不足，同时改革又需花费巨大的成本，没有政策的大力支持，地勘单位改革会缺乏动力支撑。纵观各地勘单位改革历程，改革过程中所得到的政策支持，大体可分为财税(如税收优惠、社会保障体系的完善、贷款援助等)、身份转换政策、政府和改制单位间的联动三个方面。政府强有力的政策支持是改革发展的必要条件，可以为地勘单位改革指明前进的方向，解决职工后顾之忧，减轻单位的负担，调动其走向市场、参与市场竞争的积极性，促使改制工作顺利进行。
但历史经验证明，在改革中只有政策指导和支持是不够的，政策的具体落地情况直接影响改革的成效。近年来，国家针对地勘单位改革虽出台了一系列文件和政策，但调研发现，一些优惠政策并未全面落实到位，下岗职工再就业、离退休职工养老政策，以及国有划拨土地使用权处置、基本建设预算内投资补助政策、住房改革支出政策等在实际执行中大打折扣，各部门之间政策的衔接与执行出现空挡，由此引发很多后续问题需要相应部门来继续解决，可见改革的成效与政策的执行力度和延续性密切相关。
3 地勘单位混改的内部因素分析
3.1 资源禀赋不同，改革所占优势不同
混合所有制主体包括了公有制主体与非公有制主体，混合所有制既包括非公有制资本注资进入国企，也包括公有资本出资参股私企，而公有制与非公有制主体的资源禀赋各不相同，各主体规模、所处产业、融资能力、企业治理方式等方面的差异构成了各个主体不同的资源禀赋。除了涉及国家安全等特殊领域的单位外，在形成混合所有制的过程中，各个所有制主体要根据自身的资源禀赋，寻找与其匹配的潜在合作者，以弥补自身资源的不足。我国地域辽阔，各地区矿产资源赋存、矿产资源开发情况和环境各不相同，形成了各地勘单位不同的资源禀赋，异质性的稀缺资源是地勘单位获取持续竞争优势的关键。地勘单位从事的地质勘查及其延伸扩展的勘查服务产业均是以矿产资源为基础的，拥有一定数量的矿业权就是拥有资源和生存资本;同时，地勘单位积累的宝贵的勘查技术知识和多样化的勘查资质使其能从事地质勘查、工程勘察、地质灾害治理、水文地质及环境地质等各种工作，这些是地勘单位混改时区别于其它国企的独特的资源凭仗。地勘单位自身所拥有的资源禀赋多少会对改革中所占优势产生一定影响。
3.2 管理水平
目前大部分地勘单位在逐步推进企业化过程中，法人治理结构还不完善，权责不一致、决策效率低下、治理成本高、制衡机制尚未有效形成、内部人控制问题突出。现代企业管理制度更能适应市场经济的决策模式和市场竞争的需要，是市场经济发展的必然趋势，因此，地勘单位需由事企不分的管理制度向现代企业管理制度转型，才能有序推进混合所有制改革。同时，企业的管理制度与领导的管理方式对企业发展至关重要，管理者的思想、理念、方式以及领导者的能力水平是影响地勘单位混改的重要因素之一，公司领导改革的坚定信念及思想的统一对单位改制至关重要。
课题组在调研中发现，中国瑞林工程技术有限公司(原南昌有色冶金设计研究院)在这方面有着比较成功的经验。该公司早在1984年就实行企业化管理，领导者超前的管理思想使员工对事业身份无感，但体制问题仍导致了经营管理中一些深层次矛盾，人才流失严重使企业认识到彻底改革的必要性，公司主动要求改革，在尝试整体改制不可行的情况下，充分尊重员工意见，2007年进行了一分为二的混合所有制改制。该公司改革后得到了良好发展，领导者在公司改制过程中发挥了重要作用。当时公司领导直接领导改制，领导班子多次研究讨论，从改制的必要性、指导思想、基本原则、改制模式、股权结构，引进战略投资者等问题上逐步推进，各个击破，成效显著。公司还通过宣传等方式争取员工对改制的积极支持，使员工理解改制对企业及自身发展的意义，使公司员工从上到下在思想上形成统一，改制方案和职工安置方案最大程度地使员工满意，让大家充分接受改制，从而促成了公司改革的顺利进行。
3.3 发展状况
由于历史原因及各地勘单位所在区域资源禀赋的制约，各单位发展现状不尽相同，其混改的动力和成功的可能性也会有区别。
3.3.1 传统地勘单位受体制机制影响混改意愿不强
传统地勘单位一般以地质找矿业务为主，在计划经济体制下，承接的基本是国家订单式业务，只要完成这些项目即可获得生存与发展。在事企混合体制下，地勘单位既可以凭借事业身份保稳定，又可以经营企业保效益，所以对全面企业化改革并不积极主动。中国国土资源经济研究院有关统计数据显示，就目前地勘单位改革结果来看，公益类单位占绝大多数，其中公益一类占23%，公益二类占58%，生产经营类为19%。在外部环境不好、内部动力不足、现有政策不明朗、地勘行业形势严峻的背景下，传统地勘单位改革仍倾向于公益类，企业化改革动力不足，混改意愿不强。
3.3.2 轻资产、重技术型地勘单位更易接受混改
像中色地科矿产勘查股份有限公司 (前身是北京矿产地质研究院及院内技术骨干出资组建的中色地科矿产勘查有限责任公司)、中国有色桂林矿产地质研究院、中国瑞林公司等这种轻资产、重技术型的地勘单位，依靠高素质的人才队伍和先进的技术优势，承接业务主要以市场项目为主，内部管理也多是参照现代化企业管理模式进行，长期的市场化运作使领导者和员工企业化意识都较强，事业单位体制机制反而会制约单位和个人发展，所以普遍支持改革，较易引入各种资本进行混改。通过混改，引入职工持股可以激发企业活力，吸引和留住核心人才。同时，这些单位轻资产的属性使其在混改过程中资产评估不会构成太大的争议，因此，这类单位混改成功的可能性也相对较高。
3.4 人事状况
3.4.1 技术骨干在员工总数中所占的比例
首先，技术骨干作为地勘单位的核心人才，与单位的整体实力紧密相关，拥有一定数量的技术骨干有助于在未来混改中提高单位的业务竞争力，稳定人才资本要素。其次，随着改革的深入推进，探索实行混合所有制企业员工持股被提上日程，其中主要包括关键岗位的经营管理者、核心技术人员和业务骨干持股。因此技术骨干的比例对混改有着重要影响。
3.4.2 离退休人员与在职人员之间的比重
按照当前很多地勘单位的实际情况，离退休人员的管理任务是一个较为沉重的历史包袱，若单位离退休人员比例高，那么在混改过程中需要为此付出更多的精力，承担更多的压力，一旦解决不好这个问题，将会阻碍混改的步伐。因此，如何妥善安置这个规模庞大的群体是影响混改继续推进的因素之一。
3.4.3 符合现代化企业要求管理人才的数量
从地勘单位现行的管理体制和人员结构来看，在一定程度上无法满足混改后体制转变对专业管理人才的需求，而培养或聘用一支符合“市场化、职业化、国际化”要求、适应地勘单位改革需要的管理人才队伍，既可以显著提高企业的活力和抗风险能力，又可以为混改实施提供人才支撑。
4 思考与建议
地勘单位改革是在不断实践和探索中进行的，当前形势下，混合所有制改革对于地勘单位的可持续发展具有重要意义，目前国家有关混改的顶层设计和相关的政策措施虽然还不完善，但整体改革方向是明朗的。各地勘单位可以结合目前的经济环境和行业发展状况，紧密联系国家和社会发展需要进行结构转型升级调整，在事业单位分类改革基础上，积极探索并创新推出地勘单位的混改方案，因企制宜，争取国家及地方政府的支持，有序推进混合所有制改革。
4.1 完善配套制度，抓好制度落实
目前我国混改仍处于“摸着石头过河”阶段，政府层面应加强对地勘行业改革的整体规划、顶层设计，为地勘单位改革明确方向。地勘单位混改需要政策支持，国家相关政策法规体系尚未完善，这是一项长期复杂的任务，在这一过程中建议地勘单位与相关政策制定部门积极沟通协调，及时反映地勘单位发展现状以及改革中遇到的问题，争取相关部门能早日制定出台更多有针对性、操作性强的地勘单位改革配套制度，尽快出台资产划拨、人员分流安置、离退休人员管理、历史遗留问题处置等相关政策。另外，地勘主管单位应抓好现有及新制度的落实工作，做好新老制度的衔接，针对之前改革优惠政策没有真正落实的问题，找出解决方案，助推地勘单位改革发展，同时为新政策的落实打好基础。
4.2 解放思想，建立现代企业管理制度
地勘单位混改牵涉面广，一些职工有思想顾虑，缺乏主动创新性。要想有序推进改革，首先领导班子要摆脱长期以来“带事业帽子，走企业路子”的思想束缚，解放思想，树立改革的坚定信念;其次还要争取员工的支持和参与，可以通过宣传使员工理解改革对单位及自身发展的意义，促进其思想观念的转变和创新，从上到下对改革达成统一。地勘单位要结合自身性质和特点，明确自己在市场中的定位，积极探索现代化的管理手段和方法，培养现代化的管理人才，积极推进现代化企业管理制度建设，主动去适应地勘市场的变化。
4.3 分层分类实施，因企制宜推进混合所有制改革
地勘单位是以局还是下属机构为基础进行混改，要做出选择，划分好层面。同时，地勘单位的混改是建立在事业单位分类改革基础上的，“没有分类，就没有混改”。建议地勘单位根据实际情况先完成分类改革，彻底“事企分离”，转企的单位再结合自身业务、资源、人员等情况探索适合的混改路径。由于目前可借鉴的混改方案不多，各地区政府的改革政策和要求不尽相同，每家地勘单位的实际发展情况和混改期望值也各有差异，地勘单位可在充分调研的基础上，结合自身实际和外部环境，科学制定适合自身的混改方案，因企制宜，稳步推进混改。
4.4 鼓励职工持股，最大限度激发地勘队伍活力
员工持股改革是国企实施混改的重要组成部分，对调动员工积极性，激发企业活力，提升国企效率具有重要作用。国有地勘企业属于国企的一部分，对矿产地质专家具有高度依赖性，用股权“绑定”技术和管理专家，将个人利益与公司利益结合起来，将会最大程度激发地勘队伍活力。员工持股可以逐步稳妥推进，先选择少量试点单位，成熟一户开展一户，要结合单位特点进行，不能一刀切，还要根据试点改革中遇到的新情况、新问题不断进行调整。地勘单位在混改中推进职工持股，要严格按照国家相关规定执行，对员工持股涉及的关键环节严格规范，严防国有资产流失，同时还要建立和完善股权退出机制。
4.5 借助中介力量，助推混合所有制改革
地勘单位开展混改才刚刚起步，缺乏相关经验。而中介咨询公司积累了大量的混改案例，拥有专业的人才、先进的理念和丰富的实践经验，能够根据单位所处行业的特点、单位的特性、负责人的特质等编制既合规又适合单位需要的混改整体方案。同时，中介咨询公司在地勘单位混改过程中可以起到对内对外沟通协调的作用，还可以帮助单位推荐和协助引入战略投资者。所以必要时，地勘单位可以借助中介辅导，降低风险，避免或少走弯路，以促进混改的顺畅推进。
作者信息
姜宇华(1983—)女，山东省夏津县人，江苏省有色金属华东地质勘查局经济师，管理学硕士，主要从事资源经济相关研究工作。
来源：中国国土资源经济
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