自然资源部成立之后，我国测绘地理信息管理体制发生重大变化，由原先相对独立的管理方式变成自然资源部业务板块构成之一。尽管管理体制发生变化，但是按照依法行政的要求，测绘地理信息工作还要继续履行《中华人民共和国测绘法》规定的“为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务”的职责。这就需要根据管理体制变化，对传统测绘地理信息公共服务模式进行调整，提出适应新的发展形势的高效的服务模式。原测绘地理信息部门曾长期跟踪和研究美国模式，现在来看，有一些误解。重新考察中美两国测绘地理信息管理现状，我们仍然认为美国模式对我国构建新体制下服务经济社会发展各领域的服务模式有参考价值，但需要重新认识。
一 重新审视美国模式
作为美国地质调查局(USGS)业务板块之一，测绘地理信息一方面支撑USGS相关业务的开展，另一方面还肩负“满足全国对基础地理信息的需求”的使命。为了完成这一使命，USGS推动设立了联邦层面的地理信息协调机制——联邦地理数据委员会(FGDC)。包括17个联邦机构成员，以及美国全国各州地理信息委员会、全美县域联合会、国家城市联盟，以及大专院校等地方机构及非官方组织。在此基础上，按照第12906号行政令要求，着力推动国家空间数据基础设施(NSDI)建设，以“生产和提供高精度、高质量的数字地理空间框架数据，建立地理信息数据协调和管理机制，制订地理信息数据标准，建立地理信息数据交换网络体系”。
作为NSDI建设的核心，数字地理空间框架数据(以下简称“框架数据”)主要满足各方面对地理信息最低需求，也就是最基本最普遍的需求，所有其他需求都属于专业应用的范畴。基于此种认知，美国框架数据的要素构成长期保持稳定不变，主要包括大地测量控制、正射影像、高程、交通、水系、行政单元和地籍信息这七大要素类型。这些要素构成了美国国家官方对国土空间基本而非全面的表达和认知。在框架数据基础上，用户可以叠加自己生产的其他地理信息数据、专题数据等，搭建业务系统，实现业务应用，并对框架数据提供反馈和进行错误纠正。框架数据定义了全国统一的空间定位基准和空间关系基础，象征着“值得信赖的数据”，它代表一个区域的最好数据和首选数据——采用通用标准、现势性最强、最完整和最精确的数据。框架数据使得用户可以将其有限的资源集中在应用上，而不是去重复数据生产，从而降低全社会的生产应用成本。
建立框架数据统一的技术标准是FGDC的另一项重要任务，目的是确保不同区域的框架数据一致性和不同要素类型数据一致性。根据12906号行政令，FGDC在与州、私营企业、非赢利组织、学术界以及国际组织不断协商和合作的基础上，研究开发了地理信息数据内容、精度和转换等方面的标准。类似于框架数据的要素选择主要是为了满足各方面最低需求，FGDC制定和批准的标准代表了框架数据采集的最低要求，以确保框架数据的可靠性、完整性和可用性。FGDC制定和批准的标准适用于联邦机构，并且是强制性标准。为实现数据的有效共享和广泛使用，鼓励非联邦机构和私营企业组织采用FGDC标准。
建立FGDC自身的目的，就是要通过建立一种跨地区、跨部门的协调机制，将各方对地理信息的理解、技术、政策统一起来，将各方面工作协调起来，共同致力于数字地理空间框架建设，从而从国家层面规范和深化地理信息生产应用，减少重复投入，提高运行效率。同时强化了数字地理空间框架的权威性、可靠性、可用性，使得其能够真正成为信息社会建设的基石。
二 重新审视我国对美国模式的借鉴历程
美国在上世纪九十年代提出“国家空间数据基础设施”“地理空间框架”等概念和愿景之后，在国际上引起了广泛的讨论，许多国家和地区也都提出了类似的计划和项目。我国相关部门也采取了一些举措，积极推进我国的NSDI建设。例如原国家计委曾在1995年牵头成立了包括约20个成员的部门间协调机制——国家地理空间信息协调委员会，负责协调制定我国NSDI相关战略规划、标准规范、法规政策等。原国家计委等11部门在2001年联合制定《关于促进我国国家空间信息基础设施建设和应用若干意见》，由国务院办公厅以国办发〔2001〕53号文转发实施。作为基础测绘服务主管部门，原国家测绘局也曾会同原国务院信息化工作办公室联合提出《关于加强数字中国地理空间框架建设与应用服务的指导意见》(国测国字〔2006〕35号)，对数字中国地理空间框架进行了定义，对相关工作进行部署。
建立数字地理空间框架，并在此基础上建设NSDI，最主要是实现用简洁、准确、一致的方法对国土空间位置和空间关系进行定义。过去的地形图作为这种定义的具体产品，在要素表达上只选择有限种类的要素，这一方面是因为纸质图本身幅面有限，无法承载太多要素的表达;另一方面其定位本身就是只提供基本定位服务和空间关系服务。所以即使是在数字化、信息化等技术条件下，美国框架数据要素的选择也保持了长期的稳定不变，通过大地测量控制、正射影像、高程、交通、水系、行政单元等最能体现地表形态和地理空间特征的核心要素，对美国国土空间进行刻画和表达，形成框架数据，并将之作为对最基础的产品对社会提供服务。这既能统一全国关于地理信息服务的定义，也能划清地理信息基础服务和专业应用的界限，因此美国框架建设的思路和做法是较为科学合理的。
反观我国，从本世纪初开始，我国就将框架建设作为基础测绘的重要任务加以推进。经过近20年的建设，如今回过头来看，尽管我国的数字地理空间框架建设在方向上与美国一样，都是着眼于国家空间数据基础设施的战略目标，但对数字地理空间框架本身的认识和理解与美国却存在一定偏差。例如，我国地理信息数据的要素构成有逐渐增加的趋势，相关规划曾提出将地下管线等新的要素类型纳入其中，这主要是出于拓展业务的需要和更好地服务经济社会的愿景，却偏离了框架数据的本来意义，模糊了基础服务和专业应用的界限。又如，我国近20年来一直在推动的数字城市、数字省区地理空间框架建设，主要着眼点是搭建服务平台，实现专题应用，更是脱离了框架建设的工作范畴。再如，由于缺乏真正有效的协调，重复测绘、信息孤岛、生产应用脱节、数据标准不统一等问题一直存在，使得离建设我国的数字地理空间框架、推进国家空间数据基础设施建设的战略目标还十分遥远。
三 有关建议
落实《中华人民共和国测绘法》关于“为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务”的要求，需要将基础测绘服务之“手”伸出自然资源部，伸入基础测绘用户部门，以建立应用与服务之间的有机联系和互动。
(一)重新建立有效的部门协调机制
美国之所以在地理信息政策、标准、地理信息服务定义等方面形成全国共识，由USGS推动建立的部门间协调机制发挥了非常关键的作用。而我国过去在跨部门协调机制建设上由于一味贪大求全等原因，所发挥的作用十分有限，相关工作也基本已经停滞。新体制下履行对经济社会发展的服务职能，仍然需要学习美国经验，参照美国FGDC在地理信息应用中所发挥的作用，建立由自然资源部牵头的真正有效的部门间协调机制。一方面，及时获取相关部门对服务的优缺点、适应性等反馈信息，以据此对服务进行完善。另一方面，在技术标准、相关政策、国土空间定义等方面与有关部门达成共识。特别是要对我国过去在经验借鉴中的曲解和误会进行纠正和澄清，使这一协调机制由包罗万象变为有限责任，重点聚焦研究政策、制定标准、确定数据集内容等工作。
(二)进一步明确数字地理空间框架建设内容
借鉴美国框架建设的思路和经验，根据我国近20年的框架建设的长期实践，我国数字地理空间框架建设的思路和方向有必要进行修正和更新，将框架建设的主要任务真正回归到用简洁、准确、一致的方法对国土空间位置和空间关系进行基本定义上来。这就需要根据我国国情和国土空间特点，与有关部门协商，共同确定对定义国土空间比较合适的有限的核心要素(即需求最多、应用最广、最能体现国土空间特点的要素)，形成我国对地理空间框架的基本定义并以此为依据建立我国的基础地理信息数据库。同时，建立稳定的框架数据采集、维护、更新机制，使框架数据始终保持最权威、最可靠、最鲜活。
(三)以新的姿态推进地理信息应用
进一步明确数字地理空间框架建设内容，并不是要割裂地理信息基础服务和专业应用，而是要明确二者的界限，实现更有价值和更高效率的应用。《中华人民共和国测绘法》第二十四条规定“建立地理信息系统，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据”。而其中的“符合国家标准”实际上是对框架数据的基本要求，这意味着数据本身要准确、权威、可靠，框架建设要更加注重对需求内容和形式的调研分析，框架数据服务要更加注重对服务成效的跟踪和评价，框架数据内容要更加注重与行业标准的衔接和协调。过去“天地图”在加强基础测绘和用户的密切联系、提升服务水平方面发挥了重要作用。可以发挥天地图的长期积累形成的技术资源和组织资源优势，将自然资源部内的基础测绘生产组织、应用服务相关业务司和用户部门紧密地联系起来，从而更加集约、高效地实现对经济社会发展的服务。
作者：阮于州 来源：自然资源部测绘发展研究中心
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